土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生，根源于家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并最終得到法律的確認(rèn)。由于《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的設(shè)置深受《農(nóng)村土地承包法》的影響，故學(xué)界普遍認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含土地承包權(quán)。盡管這兩種權(quán)利在存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及立法表述等方面具有一定的相似性，但仍存在著分離的基礎(chǔ)。首先，兩者的權(quán)利屬性不同：其一，權(quán)利主體不同。土地承包權(quán)的主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有明顯的身份屬性;而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，不受成員身份的限制;其二，權(quán)利內(nèi)容不同。土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容無(wú)論是在利益的表現(xiàn)形態(tài)、現(xiàn)實(shí)可能性以及涉他性等方面均差異較大;其三，權(quán)利性質(zhì)不同。土地承包權(quán)是一種成員權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，兩者在性質(zhì)特征上存在較大差異。其次，兩者救濟(jì)制度的差別較大：其一，侵權(quán)形態(tài)不同。土地承包權(quán)的侵權(quán)形態(tài)主要表現(xiàn)為，發(fā)包方剝奪和非法限制承包方的土地承包權(quán)以及發(fā)包方有違背土地承包的原則和程序的行為;而對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵權(quán)形態(tài)表現(xiàn)為，承包期內(nèi)發(fā)包人非法收回承包地、承包期內(nèi)發(fā)包人非法調(diào)整承包地、強(qiáng)迫或者限制土地承包權(quán)的依法流轉(zhuǎn)、承包地被征收時(shí)未給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以相應(yīng)補(bǔ)償?shù)?。其二，救?jì)方式不同。從實(shí)體法的規(guī)定上看，作為成員權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，當(dāng)其受到侵害時(shí)，依照《物權(quán)法》第63條第2款之規(guī)定，土地承包權(quán)人可依法享有撤銷權(quán)。從司法實(shí)踐上看，土地承包權(quán)的糾紛案件，因不屬于法院受理案件的范圍，權(quán)利人不能通過(guò)訴訟途徑而只能依照行政方式予以解決;而當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害時(shí)，可適用《物權(quán)法》第33條規(guī)定的“物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)”，第34、35條規(guī)定的“物權(quán)請(qǐng)求權(quán)”，以及第37條規(guī)定的“損害賠償請(qǐng)求權(quán)”等權(quán)利保護(hù)方式;同時(shí)，作為最典型的用益物權(quán)，當(dāng)其受到侵害時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。其三，責(zé)任方式不同。依照《物權(quán)法》第63條第2款之規(guī)定，侵害土地承包權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式主要有：一是恢復(fù)原狀，即人民法院撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織作出的侵害承包人承包權(quán)的決定;二是判令由集體經(jīng)濟(jì)組織向集體成員分配承包地。依照《農(nóng)村土地承包法》第54條、《侵權(quán)責(zé)任法》第15條之規(guī)定，侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方式主要有：停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、排除損失。

實(shí)際上，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含土地承包權(quán)均會(huì)誘發(fā)一系列不利后果：第一，造成理論上的混亂和紛爭(zhēng)。之所以出現(xiàn)理論上的混亂和紛爭(zhēng)，根本原因在于，忽視了土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)論是在性質(zhì)、功能、還是在救濟(jì)方式等方面均存在巨大差異，應(yīng)分屬兩種不同類型的權(quán)利。并且，在農(nóng)村土地權(quán)利的初始配置中，土地承包權(quán)是承包人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提和基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本方式。兩種權(quán)利的存在沒(méi)有共時(shí)性。

第二，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能超載。一般而言，制度目的決定制度功能并通過(guò)制度功能得以實(shí)現(xiàn)。就《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是作為一種最典型的用益物權(quán)制度來(lái)進(jìn)行制度配置的。因此，其必須承擔(dān)“發(fā)揮物的效用”的物權(quán)法的立法目的。而該目的的實(shí)現(xiàn)，有賴于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)載能保障承包地的充分利用并實(shí)現(xiàn)效率的最大化的經(jīng)濟(jì)性功能。以此為標(biāo)尺進(jìn)行檢驗(yàn)，不難看出，我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的確存在功能超載的現(xiàn)象，具有明顯的不合理性。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)功能超載的原因是多方面的，如制度設(shè)計(jì)缺乏理論基礎(chǔ)的支撐、權(quán)利的法律特性與相關(guān)政策的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)存在抵牾以及缺失完善的配套制度群等。將承載保障性功能的承包權(quán)納入到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度之中是最根本的原因。與其主張通過(guò)對(duì)集體所有土地的“資產(chǎn)化”改造，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再作為成員權(quán)的必然權(quán)利和成員身份利益的唯一載體，而真正成為與成員資格相分離的、去身份性的純粹物權(quán)，還不如讓土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)復(fù)歸原位，各行其是。

第三，妨礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有著明確的政策與法律依據(jù)，但妨礙其有序流轉(zhuǎn)的情形仍然存在。其一，流轉(zhuǎn)實(shí)踐與法律規(guī)定相抵牾。就流轉(zhuǎn)方式而言，雖然現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但基于農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資金的大量需求，全國(guó)很多地區(qū)還是進(jìn)行了各具特色的抵押實(shí)踐。其二，成員權(quán)觀念制約了市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。盡管有《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)實(shí)施物權(quán)保護(hù)，但是到了村社內(nèi)部，農(nóng)民對(duì)集體所有制下的成員權(quán)觀念根深蒂固，認(rèn)為既然土地是集體所有的，每個(gè)村社成員就應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此帶來(lái)一系列的土地糾紛，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

第四，影響承包人土地權(quán)益的保護(hù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及國(guó)家、流轉(zhuǎn)方和受讓方等多方主體，利益關(guān)系非常復(fù)雜。并且，國(guó)家、流轉(zhuǎn)方和受讓方在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益取向有時(shí)并不一致。就流轉(zhuǎn)方而言，立法和政策均非常注重對(duì)其權(quán)益的保護(hù)。但客觀而言，這些保護(hù)性規(guī)范，只是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度之外進(jìn)行設(shè)置，不屬于權(quán)利構(gòu)造的范疇。因此，并不能解決由于制度本身的缺陷給農(nóng)民土地權(quán)益之保護(hù)所帶來(lái)的消極影響：從全國(guó)范圍來(lái)看，在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，絕大多數(shù)地區(qū)的流轉(zhuǎn)方大多是以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但這些主要的流轉(zhuǎn)方式，從物權(quán)法上看，并不導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方即原承包人，仍然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓方根據(jù)轉(zhuǎn)包或出租合同取得的僅是土地租賃權(quán)。如果此時(shí)仍然堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含承包權(quán)，且承包權(quán)應(yīng)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，即流轉(zhuǎn)方享有“承包權(quán)”、受讓方享有“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，就會(huì)出現(xiàn)極不利于流轉(zhuǎn)方土地權(quán)益保護(hù)的局面。當(dāng)流轉(zhuǎn)方以轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在物權(quán)法上，就會(huì)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)，即流轉(zhuǎn)方喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此時(shí)，如果認(rèn)為流轉(zhuǎn)方仍然享有“承包權(quán)”，不僅不合法理，而且對(duì)其權(quán)益保護(hù)毫無(wú)意義甚至不利。其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為有期物權(quán)，在流轉(zhuǎn)期限屆滿后，受讓方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。其二，需要說(shuō)明的是，土地承包權(quán)只是成員權(quán)的基本內(nèi)容之一，屬于集體成員受益權(quán)能的范疇，并不是成員權(quán)的全部。其三，從宏觀層面上看，如果受讓人不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其利益得不到物權(quán)保障，受讓人勢(shì)必就會(huì)十分謹(jǐn)慎地權(quán)衡是否參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)，甚至不參與移轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

“三權(quán)分離”理論的提出和政策的跟進(jìn)，導(dǎo)致“變法”已勢(shì)在必行。因此，法學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)做好以下工作，為即將到來(lái)的“變法”做好學(xué)理上的準(zhǔn)備。第一，重視“變法”的話語(yǔ)權(quán)。改革就是“變法”，但“變法”還須“依法”。因此，當(dāng)中央作出深化農(nóng)村土地制度改革的重大戰(zhàn)略決策之際，法律工作者理應(yīng)成為全面深化改革和律霸網(wǎng)建設(shè)的積極建言者。第二，關(guān)注改革實(shí)踐。法學(xué)界應(yīng)通過(guò)深入的實(shí)踐考察，了解“三權(quán)分離”的現(xiàn)實(shí)原因及其運(yùn)行情況，分析現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等制度的缺失以及實(shí)踐中的制度需求;在掌握大量的第一手經(jīng)驗(yàn)材料、特別是各地規(guī)制“三權(quán)分離”的規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理論的研究，豐富理論儲(chǔ)備并逐步形成理論共識(shí)。第三，注重成員權(quán)等權(quán)利制度的研究。就法學(xué)界而言，目前主流觀點(diǎn)似乎并不承認(rèn)“承包權(quán)”的獨(dú)立性。盡管學(xué)界已對(duì)制度構(gòu)建的方法和內(nèi)容進(jìn)行了較為深入的探討，但在立法模式和類型化等問(wèn)題的研究上，還略顯不足。

在權(quán)利分置的理論共識(shí)形成之后，最為重要的環(huán)節(jié)就是土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的制度構(gòu)建問(wèn)題。第一，土地承包權(quán)的設(shè)置。就現(xiàn)有立法資源的供給而言，土地承包權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，其制度的構(gòu)建與完善有兩條路徑可供選擇。一是修改《農(nóng)村土地承包法》，將其定位為土地承包權(quán)的權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利保護(hù)的基本法律。二是修改《物權(quán)法》，明確土地承包權(quán)的含義、內(nèi)容及其保護(hù)方法。因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)與農(nóng)民集體所有權(quán)具有較為緊密的關(guān)聯(lián)性，因此《物權(quán)法》第59條和第63條等有關(guān)農(nóng)民集體所有權(quán)的立法條款，為土地承包權(quán)的制度構(gòu)建預(yù)留了一定的立法空間。第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完善。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完善而言，土地承包權(quán)分置后立法須做好以下幾方面的工作。一是土地承包權(quán)分置之后該權(quán)利名稱的取舍問(wèn)題。依“三權(quán)分離”理論和相關(guān)政策的規(guī)定，土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中分離后，余下的應(yīng)該是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但筆者認(rèn)為，土地承包權(quán)分置后，用益物權(quán)在名稱上仍然沿用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”較為妥當(dāng)。其一，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)已得到立法的確認(rèn);其二，采行“經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念面臨一定障礙;其三，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念缺乏法律依據(jù)。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)去“身份性”的問(wèn)題。土地承包權(quán)分置后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)回歸于真正的用益物權(quán)。在立法上，應(yīng)修改或刪除與身份性相關(guān)的有關(guān)條款，并根據(jù)用益物權(quán)的基本屬性對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行制度重構(gòu)。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能定位問(wèn)題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)去“身份性”后，作為真正的用益物權(quán)，其制度設(shè)置應(yīng)能充分體現(xiàn)“物盡其用”。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度重構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)考慮效率原則。其一，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的流轉(zhuǎn)方式在法條上分別加以界定，以實(shí)現(xiàn)其有序流轉(zhuǎn);其二，應(yīng)增設(shè)相關(guān)條款，以實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、入股等政策目標(biāo)。