“確權(quán)是土改的第一步，而土改從來都不是一個簡單的問題，它與其他經(jīng)濟問題聯(lián)系到一起，是一盤牽一發(fā)動全身的大棋?！?月3日，長期研究土地改革的中國土地學(xué)會副理事長黃*虎在接受記者采訪時坦言，“現(xiàn)在的問題是土地確權(quán)‘窩工’很嚴(yán)重?！?/p>

事實上，中央一號文件自2009年開始連續(xù)6年強調(diào)做好農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作，今年的一號文件更是明確規(guī)定“為確權(quán)的最后期限”，長達10年之久的土地確權(quán)工作進展緩慢。

各地確權(quán)加碼

土地確權(quán)正在加碼。

5月底，農(nóng)業(yè)部在北京舉辦了全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作培訓(xùn)班。

“國土部對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)已基本完成，而承包地的確權(quán)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，現(xiàn)在確權(quán)主要是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)?！?a href='http://m.shkps.cn/lawyers/list-510000-0-0.html' target='_blank' data-horse>四川省社科院副院長郭*鳴告訴記者。相對于已經(jīng)完成的土地所有權(quán)的確權(quán)，承包地的確權(quán)難度更大。

“國土部主管土地所有權(quán)，農(nóng)業(yè)部主管土地經(jīng)營權(quán)，確權(quán)也因主管部門不同而不同。”與郭*鳴持相同觀點的黃*虎認(rèn)為，“業(yè)界對土地確權(quán)的概念并不清晰?！?/p>

而就在今年5月，各地方政府相繼召開農(nóng)村承包地確權(quán)會議，并對外公布確權(quán)時間表。

記者從四川省農(nóng)業(yè)廳獲悉，今年，四川省全面啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，涉及全省183個縣(市、區(qū))?！盃幦∮?年時間完成。”四川省農(nóng)業(yè)廳一位工作人員表示。據(jù)其介紹，近日，四川召開的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作會議公布的計劃是，今年底，55個試點縣(市、區(qū))全部完成確權(quán)登記，新確定的60個重點縣(市、區(qū))將全面開始確權(quán)登記。

此外，東部的江蘇省、西部的陜西省也選擇同日公布土地確權(quán)時間表。據(jù)悉，江蘇省已于5月15日公布農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的時間表：今年在16個縣(市、區(qū))開展試點工作，明年在全省范圍內(nèi)全面推開，至2016年完成這項工作;陜西省公布的權(quán)確時間表顯示：今年全面啟動，明年底全部結(jié)束。

北京市農(nóng)委副主任李*平也在5月29日對外透露，下一步將在全市范圍內(nèi)啟動承包地確權(quán)試點。資料顯示，截至去年底，北京農(nóng)村承包地的確權(quán)已完成51.3%，超過了一半。

模式之爭

“宅基地有國土部門頒發(fā)的土地所有權(quán)證，承包地有農(nóng)業(yè)部門頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證，林地有林業(yè)部門頒發(fā)的林權(quán)證，農(nóng)房有住建部門頒布的房產(chǎn)證。在成都，一戶農(nóng)民家里至少有4個與土地相關(guān)的憑證?！惫?鳴說。

那么，到底什么是農(nóng)村土地確權(quán)?依照法律、政策的規(guī)定，土地確權(quán)就是確定某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容。說起來簡單，實際上每宗地的確權(quán)過程卻很復(fù)雜，包括土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等。

不僅如此，在全國還存在多套確權(quán)的模式。

郭*鳴表示，全國實際存在多種土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)辦法。有些地方并非實測土地面積并確權(quán)到農(nóng)戶，而是僅確權(quán)到單位。比如，農(nóng)場的土地便是確權(quán)到單位，農(nóng)戶的土地是確權(quán)到戶，但也不是絕對，如果土地權(quán)屬存在糾紛的暫時只能確權(quán)到村。

據(jù)報道，江門的土地確權(quán)以確地為主，基本都要確權(quán)到戶。此外，還有一部分農(nóng)村的土地將實行確權(quán)確股不確地的方式。“有的土地可以確定到農(nóng)戶，有的則不可以?！苯T市農(nóng)業(yè)局副局長鐘*活透露。

而江西省南昌市安義縣東陽鎮(zhèn)則采取確權(quán)確地、確權(quán)確股不確地、混合模式3種模式。與此類似的還有江蘇省。據(jù)悉，在江蘇省，確權(quán)盡可能確地，確股確權(quán)的按程序報批，同時就確權(quán)確股不確地進行了嘗試。對比發(fā)現(xiàn)，以確權(quán)確股不確地的方式推進農(nóng)地確權(quán)在西部省份較少，東部省份則要多很多。

試點模式各不相同，農(nóng)業(yè)部似乎并不認(rèn)同?！斑@項工作要嚴(yán)格按照確地為主的原則開展試點，嚴(yán)格控制確權(quán)確股不確地的范圍?！鞭r(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫*華強調(diào)。

不過，2014年中央一號文件對土地確權(quán)模式的明確表述是——可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。這顯然比農(nóng)業(yè)部所說的要靈活。

陷成本之困

然而，在實際操作中，遇到的最大問題就是土地確權(quán)的成本和進度。

記者經(jīng)多方采訪獲悉，目前，有的地方政府擔(dān)心土地確權(quán)頒證完成后，政府的行政成本增加，因此對土地確權(quán)的積極性并不高。

“地方政府對確權(quán)不積極的原因就是資金問題，現(xiàn)在干部下鄉(xiāng)的補貼減少了，有些干部根本不愿意下去?！彼拇ㄊ?a href='http://m.shkps.cn/lawyers/list-511500-0-0.html' target='_blank' data-horse>宜賓市一位不愿具名的副縣長坦言。土地確權(quán)工作需要有經(jīng)費作為保障，但像他所在的貧困少數(shù)民族地區(qū)還是“吃飯財政”，要拿錢來搞土地確權(quán)并不現(xiàn)實。

“在農(nóng)民沒有獲得土地證之前，地方政府的征地拆遷補償成本非常低，而一旦確權(quán)后，土地價格形成市場機制，地方政府會掏出更多的資金用于失地農(nóng)民的補償?！背啥际谐青l(xiāng)接合部一位村民告訴記者。因此，就四川而言，現(xiàn)在面臨的主要困難就是土地確權(quán)的成本較高。

“平均每畝承包地確權(quán)成本超過40元，一個縣總成本高達數(shù)千萬元?！睋?jù)郭*鳴測算。動輒上千萬元的確權(quán)經(jīng)費，對很多“吃飯財政”的縣而言無疑是個天文數(shù)字。

郭*鳴表示，土地確權(quán)的成本，就承包地而言，其測量成本較低，主要成本在于權(quán)屬界定所產(chǎn)生的人工成本;而對建設(shè)用地、宅基地來說，由于其測量要求更高的精度，技術(shù)成本較高。據(jù)悉，目前四川省各級落實的確權(quán)經(jīng)費達到7.3億元。

相比四川，全國的數(shù)據(jù)無疑更大。

另據(jù)報道稱，有機構(gòu)曾以安徽合肥郊縣某自然村的農(nóng)地確權(quán)試點畝均成本超百元推算，全國農(nóng)地確權(quán)總成本可能超過1500億元。

“即使按照最低估算，地方政府也難以負(fù)擔(dān)?！惫?鳴說，“這也導(dǎo)致各地確權(quán)的進度十分緩慢?！?/p>