《憲法》第二十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”其核心要求其實(shí)體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是要出于公共利益的需要;二是要依照法定程序;三是要合理補(bǔ)償。

實(shí)際上，后兩條是對(duì)征收過程的要求，而第一條才是確定土地征收的條件。簡(jiǎn)單地說，是否對(duì)土地進(jìn)行征收，關(guān)鍵看其是否出于公共利益的需要。但是，何為公共利益，迄今并沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。正因如此，才導(dǎo)致了目前土地征收范圍的泛化，即如《土地管理法》第四十三條所表述的：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！币簿褪钦f，只要建設(shè)需要用地，涉及農(nóng)村集體土地的，都必須先由國(guó)家征收為國(guó)有土地。

這也是“公共利益需要”的因素被淡化的重要原因。在現(xiàn)行土地制度下“非公共利益需要”的用地?zé)o法通過征收以外的渠道獲得，是否符合“公共利益”就失去了其辨識(shí)意義。

縮小征地范圍的改革試點(diǎn)，正是要將現(xiàn)已泛化的征地行為嚴(yán)格限定在憲法和法律規(guī)定的“為了公共利益需要”的范圍內(nèi)，為非公益性用地提供一個(gè)正常流轉(zhuǎn)的渠道。因此，試點(diǎn)的首要工作應(yīng)該是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行公益性與非公益性的區(qū)分，凡公益性項(xiàng)目用地需要進(jìn)行征收，非公益性項(xiàng)目用地涉及集體土地的則不必通過土地征收的方式來解決供地問題。對(duì)此，武漢、重慶等試點(diǎn)城市都已展開了研究，并拿出了自己的公益性或非公益性用地建議目錄。

然而，要準(zhǔn)確地區(qū)分用地的“公益性”與“非公益性”，事實(shí)上并不容易。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，一些本來明顯可界定為“公益性”的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目日漸呈現(xiàn)投資主體多元化，高等級(jí)公路股份化，鐵路、市政、通訊、能源等行業(yè)也逐步企業(yè)化，醫(yī)療衛(wèi)生和教育行業(yè)產(chǎn)業(yè)化等發(fā)展趨勢(shì)，僅用“是否以營(yíng)利為目的”來判定是否具有公益性的做法，很難達(dá)到明確區(qū)分的目的。

試點(diǎn)實(shí)踐中，盡管武漢等城市探討了以受益對(duì)象數(shù)量、土地征收的效益、被征收土地的利用目的以及向公眾提供公共產(chǎn)品與否等考量標(biāo)準(zhǔn)，但終難統(tǒng)一把握并精確定位，最后仍然是參照國(guó)家出臺(tái)的《劃撥供地目錄》，并基于土地利用現(xiàn)狀分類相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以列舉方式擬出公益性或非公益性用地的建議性目錄。這種列舉法在很大程度上突出了實(shí)用性，為具體試點(diǎn)項(xiàng)目的選擇提供了依據(jù)。

公益性與非公益性的準(zhǔn)確區(qū)分，關(guān)系到在土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃圈外，建設(shè)項(xiàng)目用地是征收還是流轉(zhuǎn)、是改變還是保留集體土地所有的性質(zhì)，因而已成為目前土地管理制度改革必須面對(duì)和解決的一大基礎(chǔ)問題。需要國(guó)家層面的法律界定，才能從根本上縮小征地范圍，防止土地征收權(quán)的濫用。