行-文規(guī)則是指各級機關(guān)公文往來時需要共同遵守的制度和原則。遵守這一原則，有利于公文傳遞方向正確、線路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文進入不必要的流通過程，抑制無價值公文的產(chǎn)生。行-文規(guī)則規(guī)定了各級機關(guān)的行-文關(guān)系，即各級機關(guān)之間公文的授受關(guān)系，它是根據(jù)機關(guān)的組織系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和職權(quán)范圍來確定的。

機關(guān)之間的工作關(guān)系是由各自的組織系統(tǒng)或?qū)I(yè)系統(tǒng)歸屬、地位、職責(zé)、權(quán)利范圍等因素決定的。它對行-文關(guān)系有決定性的影響，規(guī)定著公文傳遞的基本方向。機關(guān)之間的工作關(guān)系有如下幾種類型：

第一類，處于同一組織系統(tǒng)的上級機關(guān)與下級機關(guān)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

第二類，處于同一專業(yè)系統(tǒng)的上級主管業(yè)務(wù)部門與下級主管業(yè)務(wù)部門之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

第三類，處于同一組織系統(tǒng)或?qū)I(yè)系統(tǒng)的同級機關(guān)之間的平行關(guān)系。如全國各省、自治區(qū)、直轄市人民政府之間。

第四類，非同一組織系統(tǒng)、專業(yè)系統(tǒng)的機關(guān)之間，無論級別高低，均為不相隸屬關(guān)系。如軍事機關(guān)與各級地方人民政府之間。

根據(jù)公文授受機關(guān)的工作關(guān)系不同，可以將公文劃分為上行-文、下行-文和平行-文。上行-文和下行-文主要存在于以上第一類和第二類工作關(guān)系類型中，上行-文是指下級機關(guān)向上級機關(guān)發(fā)送的公文，如報告、請示等;下行-文正好相反，是上級機關(guān)向下級發(fā)送的公文，如批復(fù)、指示等。平行-文存在于以上第三類和第四類關(guān)系類型中，同級機關(guān)和不相隸屬機關(guān)相互發(fā)送公文都是平行-文，如函等。

行-文的基本規(guī)則

正常有效的行-文應(yīng)當(dāng)遵循以下普遍適用的基本規(guī)則：

一、按機關(guān)隸屬關(guān)系和職責(zé)范圍行-文的規(guī)則

這條規(guī)則要明確兩點：一是按機關(guān)隸屬關(guān)系行-文。上級機關(guān)對下級機關(guān)可以作指示、布置工作、提出要求;下級機關(guān)可以向直接的上級機關(guān)報告工作、提出請示，上級機關(guān)對請示事項應(yīng)予研究答復(fù)。除了這一層關(guān)系外，在我們國家現(xiàn)行管理體制中，還形成了一種各業(yè)務(wù)部門上下垂直的條條關(guān)系，其中有些部門屬本級政府和上級部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，大部分和上級業(yè)務(wù)部門之間雖然不屬直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但在業(yè)務(wù)上的確存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，也就形成了直接的上下行-文關(guān)系。二是按機關(guān)的職責(zé)范圍行-文。這一點的要求是，行-文的內(nèi)容應(yīng)是本機關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項，而不能超出，超出了即為越權(quán)。如果干涉了別的機關(guān)事務(wù)，不僅在實踐中行不通，而且會造成政令混亂。當(dāng)然，不相隸屬機關(guān)之間也有公文往來，那只能是商洽工作、通知事項、征詢意見等，而不存在請示、報告或布置任務(wù)的性質(zhì)。

二、授權(quán)行-文的規(guī)則

這條規(guī)則是上一條規(guī)則的引申。如果一個部門的業(yè)務(wù)需要下級政府和有關(guān)部門的支持與配合，按隸屬關(guān)系和職責(zé)范圍又不具備布置工作提出要求的行-文權(quán)限時，這就可以通過授權(quán)行-文來解決。具體說，這個部門可向本級政府請示，經(jīng)本級政府同意并授權(quán)后，向下級政府行-文。在操作中，應(yīng)將文稿擬好，由本部門領(lǐng)導(dǎo)簽署，請本級政府分管領(lǐng)導(dǎo)審批。經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)審批后的文稿，在行-文時，才能在文首或文中注明“經(jīng)**政府同意”的字樣。這里特別需要說明的是各級政府辦公廳(室)的行-文都具有授權(quán)行-文的性質(zhì)(內(nèi)部事務(wù)除外)。各級政府辦公廳(室)以及各部門的辦公室是政府和部門的綜合辦事機構(gòu)，對外行-文都是代表政府和部門的，與本級政府和本部門的公文具有同等效力，下級機關(guān)(部門)都應(yīng)貫徹執(zhí)行，可不在文首或文中標注“經(jīng)***同意”的字樣。

三、聯(lián)合行-文的規(guī)則

這條規(guī)則仍屬第一條規(guī)則的引申。同級政府與政府之間，部門與部門之間，上級部門與下級政府之間可以聯(lián)合行-文;政府與同級黨委、軍事機關(guān)之間可以聯(lián)合行-文;政府部門與同級黨委部門、軍事機關(guān)部門之間可以聯(lián)合行-文;政府部門與同級人民團體和行使行政職能的事業(yè)單位之間，就某些互相有關(guān)的業(yè)務(wù)，經(jīng)過會商一致后可以聯(lián)合行-文。

聯(lián)合行-文，既可聯(lián)合向上行-文，也可聯(lián)合向下行-文。聯(lián)合行-文應(yīng)當(dāng)確有必要，單位不宜過多。

四、一般情況下不越級行-文的規(guī)則

不越級行-文體現(xiàn)了一級抓一級、一級對一級負責(zé)的原則。一般情況下不能破壞這種原則，破壞了，就會造成混亂，也影響機關(guān)辦事效率。所以通常情況下不越級行-文。遇有特殊情況，如發(fā)生重大的事故、防汛救災(zāi)等突發(fā)事件或上級領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場辦公中特別交待的問題，可越級行-文，特事特辦，但要抄送被越過的上級機關(guān)。否則，受文機關(guān)對越級公文，可退回原呈報機關(guān)，或可作為閱件處理，不予辦理或答復(fù)。

五、不越權(quán)行-文的規(guī)則

第一條規(guī)則中已明確要求按機關(guān)職責(zé)范圍行-文，如果有涉及其它部門職責(zé)范圍的事項又未與其它部門協(xié)商，或雖經(jīng)協(xié)商但未達成一致意見，不可以單獨向下行-文。如果擅自行-文就構(gòu)成侵權(quán)行為，會造成工作中的許多矛盾。上級機關(guān)如發(fā)現(xiàn)這種情況，有權(quán)責(zé)令糾正或撤銷這類公文。現(xiàn)實中，這類情況時有發(fā)生，因此造成“文件打架”、“政出多門”。解決這類問題，應(yīng)提倡部門之間多協(xié)商、多對話、多溝通，通過聯(lián)合行-文或授權(quán)行-文的方式解決。

六、“請示”不直接報送領(lǐng)導(dǎo)者個人的規(guī)則

“請示”直接報送領(lǐng)導(dǎo)者個人，其危害性大體上有三點：一是未經(jīng)文秘機構(gòu)簽收、登記，成了“帳外公文”，公文的流向、處理情況不得而知，查無蹤跡，成了“斷線的風(fēng)箏”;二是這類公文到了領(lǐng)導(dǎo)同志手里，領(lǐng)導(dǎo)同志也頗為難，批，沒有部門的審批意見，只能以經(jīng)驗、憑感覺辦事，往往失去決策的科學(xué)性;不批，也有可能影響報送單位的工作;三是現(xiàn)實中一些單位拿著直送領(lǐng)導(dǎo)的批示件當(dāng)“尚方寶劍”，到有關(guān)部門要錢要物，借領(lǐng)導(dǎo)批示向?qū)Ψ绞┘訅毫?，引起矛盾。所以，領(lǐng)導(dǎo)同志一般不受理這類直報的請示，而退給文秘機構(gòu)統(tǒng)一簽收、登記、分辦，這便形成了公文“倒流”，它破壞了公文處理的正常程序，造成了不必要的紊亂。如果上級領(lǐng)導(dǎo)個別交辦、答應(yīng)的事項，由此而上報的“請示”，最好也應(yīng)主送該領(lǐng)導(dǎo)所在的機關(guān)，并在公文中作出說明。收文機關(guān)在分辦時，自然會把這份公文分送給這位領(lǐng)導(dǎo)同志批閱。

七、“請示”應(yīng)一文一事、只主送一個機關(guān)、不抄送下級機關(guān)的規(guī)則

這條規(guī)則包括三項內(nèi)容：一是一文一事。機關(guān)或部門都有明確分工，各自只能辦理職責(zé)范圍內(nèi)的事，如果一文數(shù)事，必然涉及幾個主管部門，給公文交辦帶來困難，即使勉強交辦出去，可能誰也不愿牽頭辦理，造成互相推諉、扯皮。二是請示公文只主送一個機關(guān)。請示內(nèi)容是要求答復(fù)的事項，主送機關(guān)有責(zé)任研究并作出答復(fù)。相關(guān)的機關(guān)或部門采用抄送形式，以便主辦機關(guān)征求意見或會簽。如果多頭呈送，上級機關(guān)一般不予受理。如果辦理，會造成機關(guān)之間相互等待或意見不統(tǒng)一，增加協(xié)調(diào)難度，影響工作效率。三是不同時抄送下級機關(guān)。請示內(nèi)容是未決事項，在上級機關(guān)還沒有批準前，向下級機關(guān)抄送透露，會引起不必要的誤會或矛盾，不利于工作的開展。因此，請示事項只能在上級機關(guān)答復(fù)或批準之后，通知下級機關(guān)。

八、“報告”中不得夾帶請示事項的規(guī)則

“報告”和“請示”是兩種不同的文種，適用范圍有明顯的界限，不能混用?！皥蟾妗笔窍蛏霞墮C關(guān)匯報工作，反映情況，或向上級機關(guān)提出意見、建議，供上級機關(guān)決策參考。上級機關(guān)對“報告”一般不作答復(fù)，如果報告中夾帶請示事項，很容易誤事。如果既想?yún)R報工作，讓上級掌握，又想請示解決問題，一般有兩種辦法解決：一是將“報告”和“請示”分開，形成兩份公文分別上報;二是以請示公文為主，將報告的內(nèi)容作為附件，附在請示后面作為背景材料，讓上級了解請示的充分理由。

九、公文由文秘機構(gòu)統(tǒng)一處理的規(guī)則

為了使公文按正常的渠道運轉(zhuǎn)，按規(guī)范的程序辦理，機關(guān)都設(shè)有專司公文處理的文秘機構(gòu)或配備專人處理公文。公文的正常流程應(yīng)該是：“收”由文秘機構(gòu)統(tǒng)一簽收，拆封，清點分類，登記，擬辦，分辦，催辦;“發(fā)”由文秘機構(gòu)統(tǒng)一核稿，分送領(lǐng)導(dǎo)簽批，然后再回到文秘機構(gòu)登記編號，繕印，校對，用印，分發(fā)，分發(fā)前，要經(jīng)過復(fù)核或第一讀者認真閱讀無誤后，才可照單分發(fā)。這樣，無論是公文收進或發(fā)出，都經(jīng)過專司公文處理工作的一個口子把關(guān)，就能保證公文在機關(guān)有秩序地運轉(zhuǎn)，規(guī)范辦理，提高機關(guān)辦事效率，保證公文質(zhì)量。

行-文規(guī)則中還要說明的是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)根據(jù)工作需要，可向同級政府及部門或下級政府機關(guān)行-文;而政府機關(guān)不得向黨的組織行-文作指示、交任務(wù)。

經(jīng)批準的報刊上全文發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)視為正式公文依照執(zhí)行，可不再發(fā)文。發(fā)文機關(guān)可印制少量文本，供存檔備查。