近日，《財(cái)經(jīng)》記者獲得的《土地管理法（修訂草案）》草案（以下簡稱草案）顯示，限制國家強(qiáng)制征地權(quán)，縮小國家土地征用范圍，加強(qiáng)對農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，成為土地管理法修改的重中之重?！敦?cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，與現(xiàn)行《土地管理法》相比，《征求意見稿》的章節(jié)、內(nèi)容和篇幅都有了很大的拓展。草案增加了“土地征收”一章，對土地征收的依據(jù)、范圍、程序和后果進(jìn)行了規(guī)范。其核心內(nèi)容是限制政府的強(qiáng)制征地權(quán)，縮小征地范圍，將征地補(bǔ)償由“農(nóng)業(yè)使用補(bǔ)償”改為“財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償”，將失地農(nóng)民納入“社會(huì)保障”。首先，刪除了現(xiàn)行《土地管理法》中關(guān)于“所有建設(shè)用地必須使用國有土地”的條款，規(guī)定“農(nóng)村集體建設(shè)用地”可以有條件轉(zhuǎn)讓。這為“集體建設(shè)用地入市”掃清了道路。現(xiàn)行土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人需要使用建設(shè)用地的，必須依法申請使用國有土地?！保@些新增的國有土地主要依靠征用農(nóng)用地。根據(jù)上述法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)項(xiàng)目可以“合法”地依靠政府低價(jià)征用農(nóng)用地，然后高價(jià)出售商品房，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。為使農(nóng)村建設(shè)用地與國有建設(shè)用地具有同等法律地位，草案增加了第八十八條，專門規(guī)定了“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式和范圍”。該條款規(guī)定，“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民政府批準(zhǔn)，可以通過出讓、租賃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式用于非公益性項(xiàng)目，這意味著在新的《土地管理法》框架下，所有非公益性或商業(yè)性的建設(shè)項(xiàng)目都可以由農(nóng)民用自己的“集體建設(shè)用地”開發(fā)經(jīng)營，這些建設(shè)用地可以“出售”（實(shí)際上是出售），可以“租賃”，可以“投資”，也可以“定價(jià)”。但該條款也對集體建設(shè)用地的交易進(jìn)行了限制：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地只有在企業(yè)破產(chǎn)或合并時(shí)才能轉(zhuǎn)讓。對城市規(guī)劃區(qū)以外的集體建設(shè)用地，只能“出讓、出租、投資、定價(jià)”。言下之意，公益性建設(shè)用地，政府也可以行使強(qiáng)制征地權(quán)。二是明確了公益性用地的范圍，劃定了政府征地權(quán)的邊界。

草案新增的第68條明確了土地征收的范圍。國家強(qiáng)制征地限定為兩類：一類是規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地，另一類是規(guī)劃范圍外的基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等公益性項(xiàng)目。同時(shí)，“公益性項(xiàng)目用地目錄將另行制定”，這意味著我國將出臺詳細(xì)的公益性用地目錄，這對保護(hù)農(nóng)民利益、明確土地使用性質(zhì)十分有利。上述規(guī)定是：“為滿足社會(huì)公共利益的需要，下列建設(shè)項(xiàng)目需要使用集體所有的土地的，依法征收為國有土地：（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由國家確定實(shí)施城市建設(shè)規(guī)劃；（二）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施和其他公益性項(xiàng)目?！?/P>

然而，土地學(xué)者對本文最后一段有異議。征求意見稿第六十八條最后一款指出：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外，為公共利益征用土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目的，由國務(wù)院或者國務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法行政。

學(xué)者指出，該條款實(shí)際上承認(rèn)“建設(shè)非公益性項(xiàng)目，可以是為了公共利益”。應(yīng)該清楚地列出這指的是什么樣的情況和項(xiàng)目。否則，條款一旦通過，地方政府很容易借機(jī)擴(kuò)大征地權(quán)，這對保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利極為不利。第三，征地補(bǔ)償由“農(nóng)用地使用補(bǔ)償”改為“財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償”和“社會(huì)保障補(bǔ)償”。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條規(guī)定，被征收土地的，應(yīng)當(dāng)按照《草案》中被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，刪除該條，改為“同價(jià)、公平合理、及時(shí)足額補(bǔ)償”。《征求意見稿》第六十九條明確提出，征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)按照同地同價(jià)、公平合理、及時(shí)足額的原則給予補(bǔ)償，從而保障農(nóng)民的合法權(quán)益現(xiàn)行土地管理法中以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算征地補(bǔ)償總額的規(guī)定被刪除。土地學(xué)者指出，這意味著農(nóng)地征收補(bǔ)償不再按農(nóng)地原值的一定倍數(shù)計(jì)算，而是按“同地同價(jià)”計(jì)算。這種補(bǔ)償方式摒棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“產(chǎn)值補(bǔ)償”，成為一種接近“財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償”的“公平合理”方式。

在上述條款中，還明確了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求情況確定，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素?！痹摌?biāo)準(zhǔn)經(jīng)省級政府批準(zhǔn)并報(bào)國務(wù)院土地行政主管部門備案后還應(yīng)公布，作為實(shí)施征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，這也將提高征地補(bǔ)償?shù)男释恋匮a(bǔ)償透明化，減少黑箱操作空間。

草案除了改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還將失地農(nóng)民社會(huì)保障列為政府的法律責(zé)任。草案第73條、第74條要求，保障被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障權(quán)利。第七十三條明確規(guī)定：“國家對被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障制度?！薄Ｍ瑫r(shí)進(jìn)一步規(guī)定，市縣政府應(yīng)當(dāng)“建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金，將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障。”