國(guó)土資源部版本草案提出，將國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)界定為公共利益，不符合公共利益范圍的，退出土地征收范圍；將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地放開(kāi)市場(chǎng)，實(shí)行土地有償出讓宅基地權(quán)利有限，收回的宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)。黨的十八屆三中全會(huì)后啟動(dòng)的新一輪土地改革終于進(jìn)入法律修改階段。2017年底，為期三年的土地改革試點(diǎn)即將結(jié)束。根據(jù)既定任務(wù)，修改法律，形成國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。5月23日，國(guó)土資源部就《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）公開(kāi)征求意見(jiàn)。但國(guó)土資源部一位人士表示，目前土地管理法（修正案）只是各部門(mén)征求意見(jiàn)的階段，出臺(tái)還有很長(zhǎng)的路要走。征求意見(jiàn)并修改后，國(guó)土資源部將上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。國(guó)務(wù)院辦理有關(guān)手續(xù)后，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論審議。

如何改變現(xiàn)行侵害農(nóng)民權(quán)益的土地征收制度，集體土地能否平等進(jìn)入市場(chǎng)，是公眾對(duì)土地管理法修改最為關(guān)注的內(nèi)容。草案的一大亮點(diǎn)是列出了公共利益的范圍。在綜合考慮國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，國(guó)防、外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)界定為公共利益，不符合公共利益范圍的界定為公共利益不屬于土地征收范圍。如果按照這個(gè)概念，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等明顯的商業(yè)項(xiàng)目就不應(yīng)該被強(qiáng)行拿地。但草案所列的公共利益范圍還包括“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，政府實(shí)施城市規(guī)劃需要開(kāi)發(fā)建設(shè)的”，這給解釋和實(shí)踐留下了巨大空間?？偟膩?lái)說(shuō)，草案反映了謹(jǐn)慎的基調(diào)?？s小征地范圍后，如何解決城市建設(shè)用地來(lái)源問(wèn)題？草案僅明確發(fā)布了“符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。建設(shè)用地規(guī)劃中的宅基地和耕地應(yīng)如何進(jìn)入市場(chǎng)尚不清楚。

草案明確，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有人可以采取出讓、租賃、出資、股權(quán)等方式，由單位或者個(gè)人使用。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。據(jù)國(guó)土資源部介紹，基本思路是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)交易制度銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。

但現(xiàn)行《土地管理法》中引起較大爭(zhēng)議、被認(rèn)為是農(nóng)民集體所有土地進(jìn)入市場(chǎng)的巨大障礙的條款——“城市土地屬于國(guó)家所有”未納入本次修改。這可能是因?yàn)檫@一條款涉及修改高等法的憲法?！稇椃ā返?0條規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家”。

據(jù)上述國(guó)土資源部人士透露，此次修改將考慮中央的基調(diào)是什么，部門(mén)在其中的作用是什么，比如有些修改是否超出了部門(mén)的權(quán)限。這次主要是總結(jié)修訂部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的“三塊地”（即集體商業(yè)建設(shè)用地、宅基地和征地制度改革）試點(diǎn)成果。雖然現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，國(guó)家可以依法征收或者征用土地，并根據(jù)公共利益的需要給予補(bǔ)償，但明確了公共利益的范圍。然而，關(guān)于什么是公共利益，沒(méi)有任何規(guī)定。在實(shí)踐中，在巨大利益驅(qū)動(dòng)下，征地成為農(nóng)民集體土地合法進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)的必由之路。草案明確指出，為保障國(guó)家安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和其他公共利益，農(nóng)民集體所有的土地有下列情形之一的，可以征收：（一）國(guó)防和外交需要；（二）能源、交通運(yùn)輸需要，（三）科學(xué)技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)等公共事業(yè)的需要，政府組織實(shí)施的社會(huì)福利和市政公用事業(yè)；（四）政府組織實(shí)施的保障性安居工程和搬遷安置工程建設(shè)的需要；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。

國(guó)土資源部在解釋稿中表示，不屬于這些地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)退出征地范圍。同時(shí)，草案還對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收只能按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償。耕地征收補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~不得超過(guò)征收前三年平均年產(chǎn)值的十倍。草案沒(méi)有采納市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償?shù)乃悸?，而是提出“土地被征收的，?yīng)當(dāng)在原被征收土地用途的基礎(chǔ)上，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人合理分享土地增值收益，給予公平合理的補(bǔ)償，確保被征收農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)期生活有保障”，草案還規(guī)定，農(nóng)民住房不再作為地上附著物的補(bǔ)償，而是作為一種特殊的住房產(chǎn)權(quán)給予公平合理的補(bǔ)償；同時(shí)，還規(guī)定，被征收農(nóng)民的住房將不再作為地上附著物的補(bǔ)償同時(shí)，通過(guò)安排一定數(shù)量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或財(cái)產(chǎn)，將被征收的農(nóng)村居民納入相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障體系，保障被征收農(nóng)民的長(zhǎng)期生活。集體土地審慎入市與“三塊地”試點(diǎn)口徑一致。在此次修改中，國(guó)土資源部將集體土地入市范圍限定為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地?？偨Y(jié)了我國(guó)土地制度面臨的問(wèn)題：現(xiàn)行土地管理制度不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不適應(yīng)進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能以與國(guó)有建設(shè)用地同等的權(quán)利和價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)；宅基地用益權(quán)沒(méi)有得到充分落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不完善；土地資源要素利用效率仍然較低。雖然十八屆三中全會(huì)明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。但這一次，除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地外，宅基地等集體土地的“同權(quán)同價(jià)”問(wèn)題并未提出。

國(guó)土資源部披露，截至2016年底，15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)地區(qū)共有226宗地塊，面積3650.58畝，總價(jià)46.77億元。此次修改的基本思路是，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)交易制度銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。

草案刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條、第六十三條關(guān)于集體土地市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制性條款。即：“任何單位和個(gè)人需要使用建設(shè)用地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)村民住房，依法經(jīng)批準(zhǔn)法律規(guī)定，或者利用農(nóng)民集體所有的土地建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)