山東省東營市中級人民法院

行政賠償判決書

　　（2004）東行終字第38號

　　上訴人（原審原告）蔣恩泉，男，漢族，1969年2月6日生，廣饒縣廣饒鎮(zhèn)二村人，農(nóng)民，現(xiàn)住該村。

　　委托代理人陳紹信，山東廣勝律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）廣饒縣公安消防大隊。

　　法定代表人孫象平，隊長。

　　委托代理人王金剛，山東齊征律師事務所律師。

　　上訴人蔣恩泉因訴廣饒縣公安消防大隊消防行政賠償一案，不服河口區(qū)人民法院作出（2004）河行初字第4號行政賠償判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2004年7月12日公開開庭審理了本案。上訴人蔣恩泉的委托代理人陳紹信，被上訴人廣饒縣公安消防大隊的委托代理人王金剛到庭參加了訴希?景趕忠焉罄碇戰(zhàn)?。縫>　　原審判決認定：2000年12月16日晚，廣饒縣機電公司出租商品房發(fā)生火災，火災涉及原告蔣恩泉經(jīng)營的恩泉摩托車銷售中心及他處。被告接到報警后，趕赴現(xiàn)場將火撲滅，后經(jīng)過現(xiàn)場勘察、調(diào)查，核定了火災損失，認定火災原因不明，未作出《火災事故責任認定書》，但作出了《12.16火災報告》認定起火部位在原告經(jīng)營的恩泉摩托車銷售中心。2001年5月，與原告相鄰的承包戶城中百紡批發(fā)部業(yè)主陳小芳起訴要求原告賠償經(jīng)濟損失，并出示了被告向其出具的《12.16火災報告》。該案民事訴訟二審期間，原告提起行政訴訟，經(jīng)廣饒縣人民法院和東營市中級人民法院審理，均判決被告履行法定職責。但由于各種原因被告一直沒作出火災責任認定。東營市中級人民法院（2001）東民終字262號民事判決書認定“廣饒縣公安消防大隊經(jīng)過火災調(diào)查之后制作的《12.16火災報告》確定了起火部位在上訴人蔣恩泉的摩托車店內(nèi)，而上訴人提供不出有力證據(jù)證明其對此次火災沒有責任，應當對因火災造成的被上訴人的損失承擔賠償責任?！迸袥Q原告賠償陳小芳經(jīng)濟損失149765.63元。2002年12月，東營市金昌酒水有限公司同樣依據(jù)被告向其出具《12.16火災報告》起訴原告要求賠償經(jīng)濟損失，由于被告仍未作出火災事故責任認定，廣饒縣人民法院以同一理由判決原告賠償經(jīng)濟損失13000元，后經(jīng)東營市中級人民法院主持調(diào)解，原告賠償經(jīng)濟損失7000元。在（2002）東中行終字第3號行政判決書作出后，被告一直在履行法定職責，但由于火災原因一直未能查明，至今被告也未作出《火災事故責任認定書》。

　　原審判決認為：根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規(guī)定“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！保?002）東中行終字第3號行政判決書認定：被告廣饒縣公安消防大隊確曾遲延履行法定職責，但在廣饒縣人民法院（2001）廣行初字第32號行政判決書作出后其繼續(xù)履行法定職責。雖然被告遲延履行法定職責的行為違反了《中華人民共和國消防法》和《火災事故調(diào)查規(guī)定》的相關規(guī)定，具有違法性，但（2001）東民終字第262號民事判決書、（2003）東民一終字第169號民事調(diào)解書均在（2002）東中行終字第3號行政判決書之后，因此，（2002）東中行終字第3號行政判決書認定的被告遲延履行法定職責的行為并沒有侵害原告蔣恩全的合法權(quán)益。且自被判決履行法定職責后，被告至今仍在繼續(xù)履行其法定職責，只是由于客觀原因至今未作出《火災事故責任認定書》，因此被告的具體行政行為尚未完成，也就不可能對原告的合法權(quán)益造成侵害。由于法律、法規(guī)并未對《火災事故調(diào)查報告》能否向社會出具作禁止性規(guī)定，也未對出具的程序作限制性規(guī)定，被告出具《火災事故調(diào)查報告》的行為并沒有違背行政公開原則，未對原告的合法權(quán)益造成侵害。雖然被告確曾遲延履行法定職責且該行為違法，但被告的違法行為并未侵害原告的合法權(quán)益；被告繼續(xù)履行法定職責的行為尚未完成，不能對原告的合法權(quán)益造成侵害；被告出具《12.16火災報告》的行為并未對原告的合法權(quán)益造成侵害。原審判決駁回原告訴請判令被告賠償原告的經(jīng)濟損失198000元的訴訟請求。

　　上訴人蔣恩泉不服，提出上訴：一、原審法院雖然認定被上訴人遲延履行法定職責的行為具有違法性，但認定未對上訴人合法權(quán)益造成侵害，明顯不當。1、原審法院認定被上訴人未對上訴人合法權(quán)益造成損害的理由之一是違法確認在前，上訴人民事賠償在后，即先有（2002）東行終字3號行政判決，然后才有（2001）東民終字第262號民事判決和（2003）東民一終字民事調(diào)解書，不符合邏輯。原審判決已認定上訴人因（2001）東民終字第262號民事判決和（2003）東民終字第169號民事調(diào)解書確認的賠償義務，而使上訴人的合法權(quán)益造成侵害。2、原審法院以被上訴人的具體行政行為尚未完成，不可能對上訴人的合法權(quán)益造成侵害，是對本案的誤解。上訴人起訴并非是對責任認定本身，事實上被上訴人也未作出責任認定，上訴人不可能對其提起訴訟，上訴人所主張的是遲延作出責任認定的違法性導致自己合法權(quán)益的侵害，與具體行政行為是否完成并無關系。本案屬不作為賠償之訴，而不是作為錯誤賠償之訴。因此，原審法院以具體行政行為尚未完成不可能對上訴人合法權(quán)益造成侵害的理由是錯誤的。二、原審法院以被上訴人出具《火災事故調(diào)查報告》的行為沒有違背行政公開原則，未對上訴人合法權(quán)益造成侵害為由駁回上訴人的訴訟請求，明顯不當。原審法院以法律法規(guī)只要沒有禁止性規(guī)定便可作為的說法，在行政法上是不成立的。被上訴人違背行政公開原則，違法出具《火災事故調(diào)查報告》，是導致上訴人民事賠償案敗訴的重要原因，顯然侵犯了上訴人的合法權(quán)益。三、被上訴人在火災事故調(diào)查中出現(xiàn)了遲延作出火災事故責任認定和出具《火災事故調(diào)查報告》的違法性，具有重大主觀過失，應當承擔相應的賠償責任。原審法院對被上訴人違法性的重大過失行為視而不見，其實質(zhì)是對被上訴人過錯的放縱，不利于保護上訴人的合法權(quán)益。四、原審法院未能查清本案的特殊性，導致判決不當。被上訴人非法出具《火災事故調(diào)查報告》，對上訴人的合法權(quán)益產(chǎn)生了影響，應由被上訴人承擔賠償責任。請求二審法院查清事實，支持上訴人的賠償請求。

　　被上訴人廣饒縣公安消防大隊答辯稱：原審判決認定事實清楚，證據(jù)充分，依法應予維持。一、《火災事故調(diào)查報告》是一份技術(shù)性的個案分析報告，其本身是一份工作書面總結(jié)，屬于內(nèi)部行政公文。該報告并不是火災統(tǒng)計資料，被上訴人依法向有關調(diào)查人員出具，并不違法。二、火災事故責任認定是被上訴人的法定職責，（2002）東行終字第3號行政判決作出后，被上訴人一直在履行職責，不存在遲延履行職責的問題。三、至于《火災事故責任認定書》一直沒有出具的問題，是因“12.16”火災原因不明，無法確定火災責任主體，依據(jù)《火災事故調(diào)查規(guī)定》第29條的規(guī)定，目前尚不具備出具的條件。四、出具《火災事故責任認定》應當具備兩個前提：1、確定事故責任主體和火災原因；2、具有合法的法律依據(jù)，符合依法行政的要求。關于廣饒縣“12.16”重大火災事故的調(diào)查報告是合法的，并無不當。上訴人的上訴請求缺乏事實和法律依據(jù)，請求二審法院依法駁回上訴人的上訴，維持原判。

　　被上訴人廣饒縣公安消防大隊向本院提交的證據(jù)與原審相同，即以下證據(jù)和依據(jù)：

　　1、東營市中級人民法院（2002）東中行終字第3號行政判決書復印件一份；

　　2、廣饒縣公安局廣公消認［2001］第007號火災原因認定書及送達回證復印件一份；

　　3、廣饒縣消防大隊會議紀要3份；

　　4、《中華人民共和國消防法》第39條；

　　5、中華人民共和國公安部令第37號《火災事故調(diào)查規(guī)定》第六章第28、29、30、31條的規(guī)定；

　　6、公安部《關于對火災事故認定有關問題的批復》。

　　以上證據(jù)證明，1、被上訴人接到報警后，立即趕到現(xiàn)場，把火撲滅，并進行了勘查，因火災原因認定不明，未作出火災事故責任認定書；2、上訴人蔣恩泉于2001年3月9日收到火災原因認定書后沒有在法定期限內(nèi)向被上訴人的上級部門提出申請重新認定；3、被上訴人對火災事故調(diào)查工作進行布置及安排，并多次開會對該事故進行研究，不存在不履行職責的問題。

　　上訴人認為，對1號證據(jù)，東營市中級人民法院（2002）東中行終字第3號行政判決書恰好證明被上訴人遲延履行職責，并且該判決確認了被上訴人遲延作出責任認定的違法性；對2號證據(jù)本身無異議，但該份火災原因認定書中沒有載明發(fā)生火災是上訴人處引起的，因此上訴人不存在對該火災原因認定不服的問題；對3號證據(jù)缺乏真實性，不能證明被上訴人履行職責；對4號證據(jù)，法律沒有賦予被上訴人遲遲不履行職責的權(quán)利，被上訴人不履行職責，實際上就是對上訴人權(quán)益的侵害。第5、6號證據(jù)，公安部門作為一個獨立的行政部門，無權(quán)對法院的受案范圍作出規(guī)定?？傊?，被上訴人提供的證據(jù)足以證明其遲延履行職責，且被上訴人的行為是違法的。

　　同時，上訴人向本院提交的證據(jù)與原審相同，即以下證據(jù)：

　　1、（2002）東行終字第3號行政判決書復印件一份；

　　2、（2001）東民終字第262-3號民事裁定書復印件一份；

　　3、（2001）東民終字第262號民事判決書復印件一份；

　　4、（2002）廣民初字第1134號民事判決書復印件一份；

　　5、（2003）東民一終字第169號民事調(diào)解書復印件一份；

　　6、2000年12月20日作出的關于廣饒縣“12.16”重大火災事故的調(diào)查報告復印件一份；

　　7、廣饒縣人民法院2001年8月20日、2001年9月24日訴訟費專用票據(jù)（預收）各一張，2002年3月8日、2003年4月19日訴訟費專用票據(jù)（結(jié)算）各一張，2003年4月19日實支費收據(jù)一張，2003年4月19日案件過款收據(jù)一張，2003年4月19日現(xiàn)金過付清單一張，2001年11月28日上訴費預收票據(jù)一張，2003年10月8日上訴費預收票據(jù)一張；東營市中級人民法院2001年8月20日、2001年11月28日收據(jù)各一張，2003年10月8日訴訟費專用票據(jù)（結(jié)算）一張；濟南市歷下區(qū)人民法院2002年7月18日訴訟費專用票據(jù)（結(jié)算）一張。

　　上述證據(jù)證明，1、被上訴人未經(jīng)批準擅自向社會出示《火災事故調(diào)查規(guī)定》是違法的；2、被上訴人遲延履行職責，且被上訴人的違法行為與上訴人的損失之間有著直接的因果關系，因此，被上訴人應賠償上訴人所造成的損失。

　　被上訴人認為，上訴人提交的證據(jù)均不能證明其觀點成立，其主張應不予支持。

　　經(jīng)庭審質(zhì)證、認證，法庭認為，被上訴人提供的事實證據(jù)中1號證據(jù)，是一份生效的法律文書，應予認定；2號證據(jù)與本案無關，應不予采信；3號證據(jù)的真實性上訴人雖有異議，但無相反的證據(jù)予以反駁，應認定為有效證據(jù)。上訴人提交的1、2號證據(jù)，能夠證明被上訴人曾遲延履行職責，認定為有效證據(jù)；3、4、5號證據(jù)與本案無關，為無效證據(jù)；6號證據(jù)不能證明被上訴人出具《火災事故調(diào)查報告》行為的違法性，為無效證據(jù)。

　　根據(jù)以上有效證據(jù)，本院確認事實同原審判決所認定事實一致。

　　本院認為：（2002）東中行終字第3號行政判決認定了被上訴人曾遲延履行職責的行為違法，雖然至今被上訴人仍未作出《火災事故責任認定書》，但被上訴人在該判決生效后，繼續(xù)履行其法定職責，上訴人主張的損失與被上訴人的行為之間無必然的因果關系。故上訴人請求被上訴人賠償其經(jīng)濟損失198000元的訴訟請求，本院不予支持。上訴人的上訴理由不能成立，上訴請求不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確、程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　　宋繼業(yè)

　　審　判　員　　焦　偉

　　審　判　員　　侯麗萍

　　二00四年七月十六日

　　書　記　員　　邵金芳