??? 9月24日，甘肅省第十屆人大常委會第三十一次會議聽取審議了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則修正案(草案)》。修正案(草案)中最引人注目的是，明確規(guī)定“公民可以直接提出或起草立法項目”。法律界人士評價這一規(guī)定“開啟了公民立法新時代”。
??? 9月26日，記者獨家采訪了甘肅省人大常委會法制工作委員會有關負責人，了解到了甘肅省出臺這一草案背后不為人知的內幕。

??? 公民有能力起草立法項目

??? “公民參與立法在全國各地都已相當普遍，但以法規(guī)的形式將這項制度固定下來，在國內尚無先例。”9月26日，參與制定修正案(草案)的甘肅省人大法工委法規(guī)處處長張子軍接受記者采訪時表示，之前的實踐證明，公民完全有能力直接提出或起草立法項目。

??? 據(jù)介紹，早在上世紀末，蘭州大學經(jīng)濟學院一位研究生將黃河流域甘肅段的水污染狀況作為研究課題進行了深入調查，提出應該制定一部能夠體現(xiàn)時代特征的《黃河流域甘肅段水污染防治辦法》，并嘗試搭建了該辦法的基本框架。

??? 于是，一篇題為《流域水污染防治立法研究———以黃河流域甘肅段為例》的論文擺在了相關部門的案頭。隨后，以這篇論文為“藍本”的《黃河流域甘肅段水污染防治辦法(草案)》被列入甘肅省人大立法規(guī)劃。

??? 2000年，甘肅省白銀市林業(yè)局的一位工程師，憑著對我國西部部分地區(qū)土地沙漠化成因及防治對策的深入研究，積極提供立法建議，并草擬法規(guī)建議草案共99條上報省人大常委會。2003年3月，《甘肅省實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》正式施行，這位林業(yè)工程師對這部防沙治沙辦法的順利出臺提供了極大幫助。

??? “2000年7月1日起立法法開始實施，甘肅省人大常委會臨時成立了法規(guī)統(tǒng)一審議機構，制定出臺了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則》，這項規(guī)則施行了近六年，有必要將探索出來的、行之有效的制度以法規(guī)的形式固定下來。”甘肅省人大法制委員會副主任委員楊興昌說，修正案(草案)出臺的目的，就是“健全地方立法制度，提高立法質量、維護法制統(tǒng)一”。

??? 此項規(guī)定幾經(jīng)討論修改

??? 2006年6月，甘肅省人大法工委與蘭州理工大學簽訂了協(xié)議，委托其就民主立法制度設計進行研究，并要求提出“規(guī)則修改草擬稿”。

??? “雖然與我們簽訂委托協(xié)議的是蘭州理工大學，但承擔這項工作具體任務的是該大學的一位副教授。”甘肅省人大法工委法規(guī)處處長張子軍說，這再次證明，只要公民在特定的領域內根據(jù)個人專業(yè)特長，完全有能力“直接提出或起草立法項目”。

??? 經(jīng)過一年的研究，今年5月，承擔這項工作的蘭州理工大學的那位副教授向甘肅省人大常委會提交了“規(guī)則修改草擬稿”。省人大常委會組織人員對該草擬稿進行了逐條研究、討論和修改，形成了“規(guī)則修改稿征求意見稿”。8月下旬，省人大法工委將征求意見稿印發(fā)有關部門和立法聯(lián)系點征求意見。9月17日，省人大法工委召開會議，對“規(guī)則修改稿征求意見稿”進行了逐條審議。9月24日，甘肅省人大法制委員會副主任委員楊興昌在省十屆人大常委會第三十一次會議上作了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則修正案(草案)》的說明。

??? “值得指出的是，當初蘭州理工大學提交的規(guī)則修改草擬稿中，并沒有明確提出‘公民可以直接提出或起草立法項目’這一項?！睆堊榆娡嘎?，這一項是由省人大法工委逐條研究、討論和修改時加上去的，“當時加上這么一項，并沒有想到會引起這么大的轟動”。#p#分頁標題#e#

??? 有興趣有研究就可提出

??? 記者今天拿到的《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規(guī)則修正案(草案)》，共9章68條，這次修訂新增加的內容，全部用黑體字醒目標出。

??? 被法律界人士普遍叫好的這項規(guī)定出自第二章第四條。該條規(guī)定：“企事業(yè)單位、社會團體、公民均可直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目。提出立法建議項目時，應當同時提交供立法的必要性、可行性、立法依據(jù)和法規(guī)擬規(guī)范的主要內容等說明。”

??? 張子軍處長就公民提出立法建議項目的程序向記者作了介紹。他說，公民直接提出或起草的立法項目，包括意見或建議，可以通過來訪、來函或電子郵件等方式向省人大常委會法制工作委員會提出，由法制工作委員會負責收集、整理，一般都會受理。

??? “我們負責收集、整理后，對于公民提出的重要權益的法規(guī)案，列入常務委員會會議議程，可以舉行立法聽證會，也可以將法規(guī)草案在新聞媒體上公布，廣泛征求社會各方面的意見?！睋?jù)張子軍介紹，列入常委會會議審議的法規(guī)案，因各方面對制定該法規(guī)的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧的，可暫時擱置審議，擱置審議滿兩年的，可終止審議。

??? 對于公民提出或起草的立法項目，在立法的必要性、可行性、立法依據(jù)和法規(guī)擬規(guī)范的主要內容等方面都比較成熟的，省人大常委會可以組織起草法規(guī)草案，也可以委托公民起草，省人大常委會將對其進行業(yè)務指導和提供必要的經(jīng)費。

??? 在公民可提出立法的范圍上，張子軍說，并無特別限制，“只要公民在這方面有興趣，可以承擔該項目，在該領域內的研究保持領先水平，就可以提出立法項目，甚至是較成熟的草案”。

??? 開啟我國公民立法新時代

??? 甘肅省政法學院法學院院長任爾昕教授說，允許公民參與立法聽證、直接提出或起草立法項目，法律上稱之為公民立法。公民立法是區(qū)別于傳統(tǒng)的委托立法以及專家立法的。

??? “如果修正案(草案)通過時能保留這項規(guī)定，堪稱開啟了我國公民立法的新時代?！?/p>

??? 據(jù)任爾昕介紹，在委托立法成為我國立法主要方式的同時，專家立法事實上也是一種常見立法形式。雖然專家立法在理論上更趨于完善，但不能否認，這是在法制匱乏的情況下為了提高立法效率而采取的權宜之計。

??? “立法法對公民參與立法是有明確規(guī)定的?！比螤栮空f，根據(jù)立法法第三十五條規(guī)定，列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見；而第五十八規(guī)定：行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

??? 任爾昕認為，人民本質上是享有立法權的，當國民的法律意識和法律水平日益提高時，擴大渠道讓公民直接參與立法就成為理所當然的選擇。世界上某些國家的做法，已經(jīng)印證了這一點。

??? “另外，公民立法可以大大節(jié)約立法成本。”任爾昕說，由于需要做大量基層調研工作，專家立法的花費非常巨大。“據(jù)我所知，由專家制定的《中華人民共和國鐵路法》，從提出到法律出臺耗資大約兩億元。”

??? “普通公民的立法權所享有的廣泛程度、有效程度以及法律體現(xiàn)民眾意志、反映權利的準確程度、發(fā)達程度，在一定意義上決定著社會民主法治進程的水平?！比螤栮空J為，允許公民直接提出或起草立法項目，顯然是在民主法治進程中邁出的更大一步；而公民參與立法之路越是通暢，公民有序參與政治的環(huán)境就越好。#p#分頁標題#e#

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