【《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》專稿/實(shí)習(xí)記者 張艷玲】長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)救助缺乏財(cái)力保障，并且無(wú)法可依。隨著《社會(huì)救助法》進(jìn)入立法程序，這種局面有望結(jié)束。
　　8月15日晚，中國(guó)國(guó)務(wù)院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見。《征求意見稿》規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)把社會(huì)救助所需資金列入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?。
　　但對(duì)于中央財(cái)政如何承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任，《征求意見稿》并沒有明確給予規(guī)定，只是在第九條中籠統(tǒng)表述“對(duì)財(cái)政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財(cái)政按照規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助。”在公開征求意見中，該草案因此已受到公眾的質(zhì)疑。
　　事實(shí)上，自2007年以來(lái)，中央財(cái)政每年對(duì)城市低保、農(nóng)村低保、五保戶救助、自然災(zāi)害救助等都有投入。2007年，全國(guó)投入城市低保共275億元，其中，中央財(cái)政投入160億元。2007年，中央財(cái)政首次出資30億元，用于激勵(lì)地方建立農(nóng)村低保制度。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，民政部從2005年1月啟動(dòng)社會(huì)救助法起草工作，到此次公開征求意見，前后歷時(shí)三年半。此次《征求意見稿》曾經(jīng)多次修改，現(xiàn)分七章34條，全文3500余字。對(duì)社會(huì)救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)、具體措施以及注意事項(xiàng)等都做了明確規(guī)定。
　　民政部最低生活保障司官員表示，目前社會(huì)救助管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不健全、城鄉(xiāng)不平衡、救助內(nèi)容不完善、救助方式單一、捐助資金不足等，這需要從立法角度完善中國(guó)的社會(huì)救助體系。

投入不足“軟肋”
　　社會(huì)救助，是指政府和社會(huì)對(duì)不能自食其力的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。中國(guó)的社會(huì)救助體系，以城鄉(xiāng)居民低保為核心，還包括醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助等。
　　上述草案明確，各級(jí)政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、家庭和個(gè)人等均可作為中國(guó)社會(huì)救助的主體。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各級(jí)政府無(wú)疑是社會(huì)救助體系責(zé)無(wú)旁貸的“埋單人”和責(zé)任人。
　　中國(guó)的城市低保制度已運(yùn)行多年。2007年，中國(guó)政府決定在農(nóng)村建立低保制度，加上原有城市低保制度，城鄉(xiāng)低保制度框架已初步建立。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前納入全國(guó)救助體系的救助對(duì)象總數(shù)可能近一億人。中國(guó)城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、低收入家庭專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助等日漸完善。
　　民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國(guó)城市低保對(duì)象穩(wěn)定在2200多萬(wàn)人。各級(jí)財(cái)政對(duì)城市低保的支出增加到275億元，其中，中央財(cái)政補(bǔ)助資金160億元。全國(guó)平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月208元，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。
　　而在農(nóng)村，截至2007年底，全國(guó)共有低保對(duì)象3451.9萬(wàn)人，加上農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象525.7萬(wàn)人，共計(jì)4000萬(wàn)人。此外，目前中國(guó)還有“絕對(duì)貧困人口”1487萬(wàn)。而在學(xué)者看來(lái)，既然有了農(nóng)村低保制度，就不應(yīng)該有“絕對(duì)貧困人口”。
　　截至2007年底，中國(guó)各級(jí)政府農(nóng)村低保資金共計(jì)投入104.1億元，平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年840元，實(shí)際上人均每月只有37元，還未做到“應(yīng)保盡?！薄?jù)2008年中央財(cái)政預(yù)算方案，2008年中央財(cái)政用于農(nóng)村低保的投入為90億元。
　　中國(guó)的社會(huì)救助體系已初步形成，但是社會(huì)救助投入難以保障亟需解決。受民政部政策研究中心委托的一項(xiàng)課題研究結(jié)果指出，2001-2004年，中國(guó)的社會(huì)救助資金占GDP的比例不足0.2%，占各級(jí)財(cái)政支出的比例不足1%，是世界上該項(xiàng)投入比例最低的國(guó)家之一。

納入“地方財(cái)政預(yù)算”
　　《征求意見稿》明確，社會(huì)救助制度的原則是“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”、“與其他社會(huì)保障制度相銜接”、“保障基本生活”，同時(shí)“鼓勵(lì)勞動(dòng)自救”，并確保社會(huì)救助的“公開、公平、公正、及時(shí)”。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
　　社會(huì)學(xué)者指出，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，加上財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，一些地方政府并未把社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算；有的地方即使列入預(yù)算的，實(shí)際執(zhí)行中投入的缺口也較大，救助投入缺乏法律的“硬約束”。
　　為此，《征求意見稿》第九條指出，“社會(huì)救助所需資金，由地方各級(jí)人民政府列入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)管理，專款專用；對(duì)財(cái)政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財(cái)政按照規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助?！?br/>　　學(xué)者指出，各級(jí)政府是社會(huì)救助的責(zé)任主體，必須逐步加大財(cái)政的投入，并建立科學(xué)合理的財(cái)政投入機(jī)制。對(duì)于經(jīng)常性救助項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)相對(duì)合理的投入比例，實(shí)行剛性約束。對(duì)于臨時(shí)性救助項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案，及時(shí)安排。
　　更重要的是，除了各級(jí)地方財(cái)政投入的法律保障，中央財(cái)政投入也需要必要的法律約束，來(lái)調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府的積極性。事實(shí)上，正是中央財(cái)政2007年首次出資30億元用于農(nóng)村低保，才大大推進(jìn)了各地低保制度建設(shè)的進(jìn)程。
　? 據(jù)民政部官員介紹，在當(dāng)前救助工作中，監(jiān)督機(jī)制陳舊，相關(guān)申領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性比較差。同時(shí)，一些地方的社會(huì)救助不夠公開、規(guī)范，外部監(jiān)督薄弱，這些都造成有限的救助資金時(shí)有浪費(fèi)。
　　對(duì)此，《征求意見稿》也規(guī)定，負(fù)責(zé)社會(huì)救助工作的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)及其工作人員玩忽職守，徇私舞弊，貪污、挪用、扣壓、拖欠、虛報(bào)社會(huì)救助款物，擅自提高或者降低社會(huì)救助水平者，“依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?br/>　　《征求意見稿》還明確規(guī)定，“申請(qǐng)人和救助對(duì)象采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段，騙取社會(huì)救助款物和服務(wù)情節(jié)嚴(yán)重者，處以冒領(lǐng)款項(xiàng)金額或者冒領(lǐng)物資價(jià)值1倍以上3倍以下的罰款。”
　　此外，上述草案還對(duì)醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助的標(biāo)準(zhǔn)和具體措施進(jìn)行了明確規(guī)定。■

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