中國(guó)幅員遼闊,全國(guó)各地發(fā)展水平不一致。對(duì)不屬于國(guó)家專屬立法權(quán)的事項(xiàng),在國(guó)家立法條件不夠成熟時(shí),地方立法可先行一步,發(fā)揮“立法試驗(yàn)田”的作用,為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)。廣東是最早實(shí)行改革開放的省份之一,不少先行性法規(guī)在我國(guó)立法發(fā)展史上寫下了濃墨重彩的一筆。

　　9月29日閉幕的省十一屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議,表決通過了《廣東省人民代表大會(huì)常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障佛山市順德區(qū)綜合改革試驗(yàn)工作的決定》,賦予順德區(qū)可以行使省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)規(guī)定由地級(jí)市政府及其工作部門行使的行政管理權(quán)。地方立法為廣東“科學(xué)發(fā)展、先行先試”提供了法制保障。這是廣東省地方立法與改革開放同呼吸共命運(yùn)的最新實(shí)例。

　　1979年7月,五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法,規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì),省級(jí)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本地具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī),開啟了中國(guó)地方立法的序幕。1980年2月,廣東省五屆人大常委會(huì)二次會(huì)議通過了《廣東省計(jì)劃生育條例》,這是廣東省最早的地方性法規(guī)。廣東地方立法30年,是與我國(guó)的民主法制建設(shè)和廣東改革開放事業(yè)同步發(fā)展的歷程。改革開放向廣東地方立法工作提出了前所未有的挑戰(zhàn),廣東地方立法又為改革開放提供了契機(jī)和保障。就立法數(shù)量而言,截至2010年9月30日,省人大及其常委會(huì)制定的、現(xiàn)行有效的省的地方性法規(guī)和有關(guān)法規(guī)問題的決定決議229項(xiàng);廣州、深圳、珠海、汕頭四個(gè)較大的市人大及其常委會(huì)共制定現(xiàn)行有效的較大的市的地方性法規(guī)186項(xiàng);深圳、珠海、汕頭制定的現(xiàn)行有效的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)159項(xiàng);連山壯族瑤族、連南瑤族和乳源瑤族三個(gè)自治縣人大及其常委會(huì)共制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例12項(xiàng)。這些地方性法規(guī)涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的諸多方面。

　　廣東先行性法規(guī)在我國(guó)立法發(fā)展史上寫下濃墨重彩的一筆

　　中國(guó)幅員遼闊,全國(guó)各地發(fā)展水平不一致,采用的是集權(quán)制下的分權(quán)立法模式。對(duì)不屬于國(guó)家專屬立法權(quán)的事項(xiàng),在國(guó)家立法條件不夠成熟時(shí),地方立法可先行一步,發(fā)揮“立法試驗(yàn)田”的作用,為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)。廣東是最早實(shí)行改革開放的省份之一,不少先行性法規(guī)在我國(guó)立法發(fā)展史上寫下了濃墨重彩的一筆:1981年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》,第一次將土地使用權(quán)和所有權(quán)分開,確立特區(qū)土地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度,成為全國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的催化劑;1986年制定的《廣東省技術(shù)市場(chǎng)管理規(guī)定》,首開我國(guó)技術(shù)市場(chǎng)立法的先河,是技術(shù)成果商品化在立法領(lǐng)域的一個(gè)重大突破;1993年制定的《廣東省公司條例》,促進(jìn)了中國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,為《中華人民共和國(guó)公司法》的制定提供了立法經(jīng)驗(yàn)。這些立法上體現(xiàn)出的先行性、試驗(yàn)性和創(chuàng)制性特點(diǎn),解決了改革開放中一些迫切需要解決的問題。

　　規(guī)范促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

　　社會(huì)實(shí)踐是立法的基礎(chǔ),法律法規(guī)是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。廣東立法集中反映了改革發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在肯定改革發(fā)展成果的同時(shí),吸收、借鑒國(guó)內(nèi)外一切依法促進(jìn)改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),正確處理了法規(guī)穩(wěn)定性與改革變動(dòng)性的關(guān)系,使立法有較強(qiáng)的適應(yīng)性和前瞻性。這些地方性法規(guī)有超過1/2屬于經(jīng)濟(jì)類,起到了規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境健康發(fā)展的作用,同時(shí)也為全國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

　　以人為本解決人民群眾的具體利益問題

　　在廣東地方立法的發(fā)展歷程中,既注重規(guī)范促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的立法,也注重能真正解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的具體利益問題的立法。例如1993年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》,是我國(guó)第一個(gè)通過立法來保障外來員工合法權(quán)益的法規(guī);1996年制定的《廣東省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》,為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益提供了法制保障;2005年制定的《廣東省工資支付條例》,構(gòu)建了系統(tǒng)的規(guī)范工資支付行為的制度,對(duì)解決欠薪問題提供了法規(guī)依據(jù)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　地方立法規(guī)范政府行為

　　立法是對(duì)公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的第一次分配,是社會(huì)公正之源。廣東地方立法努力克服部門利益,制約行政權(quán)力的濫用,對(duì)權(quán)利與權(quán)力進(jìn)行合理配置,在“限制政府權(quán)力,保障公民權(quán)利”這條道路上進(jìn)行了探索和實(shí)踐,涉及行政處罰、行政收費(fèi)、行政執(zhí)法、政府采購(gòu)、政務(wù)公開等多個(gè)方面。例如1991年的《廣東省行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》,取消了不合理的收費(fèi)項(xiàng)目,遏制了行政部門濫收費(fèi)的現(xiàn)象;1996年制定的《廣東省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》,有效防治了地方政府規(guī)章違反《行政處罰法》、不合理設(shè)置罰款的現(xiàn)象;2005年制定的《廣東省政務(wù)公開條例》,作為我國(guó)第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范政務(wù)公開的省級(jí)人大立法,標(biāo)志著廣東省的政務(wù)公開工作已經(jīng)被納入了法制化軌道。

　　充分體現(xiàn)立法的民主化、科學(xué)化

　　構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),要從各個(gè)層次擴(kuò)大公民有序的政治參與,體現(xiàn)在立法上,就是要充分體現(xiàn)立法工作的民主化,逐步擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與,保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。廣東人大為進(jìn)一步增強(qiáng)立法的民主化和透明度,積極探索、創(chuàng)新建立科學(xué)民主的立法機(jī)制,包括法規(guī)草案公開征求意見,舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì),建立立法顧問制度等多種形式,其中廣東舉行的中國(guó)首次立法聽證會(huì),在中國(guó)的立法史上具有里程碑的意義。1999年9月,在無先例可循的情況下,廣東省人大常委會(huì)對(duì)《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例》(修正草案)舉行了聽證會(huì),這一滲透著民主精神的立法程序,半年后被全國(guó)人大常委會(huì)肯定并被載入《中華人民共和國(guó)立法法》。

　　完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系

　　1997年,黨的十五大報(bào)告首次提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo),在2010年要形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。九屆全國(guó)人大常委會(huì)提出了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等三個(gè)層次以及憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等七個(gè)部門的基本框架。廣東地方立法站在了一個(gè)新的歷史發(fā)展起點(diǎn):一方面,國(guó)家法制日趨完善,一個(gè)以憲法為核心、多層次、多部門的有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系即將形成;另一方面,廣東正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的關(guān)鍵時(shí)期,《珠江三角洲地區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》賦予廣東特別是珠三角地區(qū)“科學(xué)發(fā)展、先行先試”的新使命,廣東將要承擔(dān)起探索科學(xué)發(fā)展模式試驗(yàn)區(qū)、深化改革先行區(qū)的歷史重任。這些改革和探索必然會(huì)引起利益格局的重新調(diào)整,相關(guān)實(shí)踐會(huì)催生新的立法需求,會(huì)產(chǎn)生新的立法領(lǐng)域。廣東地方立法面臨新的任務(wù)和要求:一是繼續(xù)堅(jiān)持先行先試,為完善中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系作出新的貢獻(xiàn);二是繼續(xù)堅(jiān)持本地特色,充分發(fā)揮地方立法的拾遺補(bǔ)闕功能;三是修改滯后的不相適應(yīng)的法規(guī);四是建立常態(tài)化的地方性法規(guī)清理機(jī)制。

　　作者系廣東省人大常委會(huì)法工委副主任、法學(xué)教授