單位預(yù)算會計又包括行政單位會計和事業(yè)單位會計。從預(yù)算會計的適用范圍看，相當(dāng)于國外的政府會計。1997年，我國對預(yù)算會計制度進(jìn)行了重大改革，制定并發(fā)布了《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會計制度》以及醫(yī)院、學(xué)校、測繪等特殊行業(yè)的會計制度。1997年的預(yù)算會計改革與1992年的企業(yè)會計改革就其改革背景及作用而言，都非常相近，即對傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的會計核算模式進(jìn)行改革，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的、以“資產(chǎn)=負(fù)債+所有者權(quán)益(或凈資產(chǎn))”為會計等式的新模式。

自1998年實施新的預(yù)算會計制度以來，我國的預(yù)算會計環(huán)境發(fā)生了重大變化，我國以加強(qiáng)和規(guī)范財政管理為中心，在財政預(yù)算管理制度方面進(jìn)行了一系列改革，包括改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，實行零基預(yù)算和部門預(yù)算;逐步實施國庫集中收付制度;積極推行政府采購制度等。改革的實施使預(yù)算會計制度在核算內(nèi)容上出現(xiàn)了許多新情況，原來的核算內(nèi)容及核算方法已不能適應(yīng)新的變化，迫切需要對預(yù)算會計制度進(jìn)行進(jìn)一步修改和完善。另外，從政府會計改革的趨勢看，由于我國預(yù)算會計仍采用收付實現(xiàn)制，與國際通行做法存在較大差異，在執(zhí)行中也暴露中一些深層次的問題。

(一)現(xiàn)行預(yù)算會計制度不能真實、完整地核算和反映實施國庫集中收付制度和政府采購制度后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)

國庫集中收付制度和政府采購制度的實施，使財政資金的流向發(fā)生了重大變化，如預(yù)算單位用于發(fā)放工資、購建固定資產(chǎn)、購買材料及服務(wù)等所需要的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位，而是由財政部門從單一賬戶或采購專戶按規(guī)定程序直接撥入職工工資賬戶或直接撥付給提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商，行政、事業(yè)單位收到的財政資金不再表現(xiàn)為貨幣資金，而是一方面表現(xiàn)為收入的增加，另一方面表現(xiàn)為費(fèi)用的增加(如工資支出等)或非貨幣性資產(chǎn)的增加(如存貨、在建工程、固定資產(chǎn)等)，這就需要對行政單位和事業(yè)單位會計制度規(guī)定的核算內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改。同樣，在財政總預(yù)算會計中，也要核算和反映這一資金流向的變化。盡管財政部已針對改革試點情況在預(yù)算會計制度中作了一些相應(yīng)的修改，并制定了試點核算辦法，但是，該辦法僅適用于中央試點單位，不適用于地方財政和所屬預(yù)算單位，目前，各地區(qū)均在開展財政支出方面的改革試點，如“集中核算”、“集中支付”等形式，由于我國實行的是全國統(tǒng)一的會計制度，而試點辦法又沒有兼顧地方做法，不利于各地開展會計核算。

另外，由于尚未突破收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)，試點辦法也不盡完善，例如，在采購材料物資過程中，可能出現(xiàn)不同的情況，有的材料物資已到，但發(fā)票賬單未到;有的發(fā)票賬單已到，但材料物資未到;有的可能采取一次付款方式;有的可能采取分期付款方式，等等。這樣，在行政、事業(yè)單位的會計上遇到的問題是何時確認(rèn)購入的資產(chǎn)?購入資產(chǎn)按什么金額入賬?在總預(yù)算會計上遇到的問題是何時確認(rèn)財政支出?支出按什么金額入賬?在收付實現(xiàn)制下，行政、事業(yè)單位只能在實際收到撥款單據(jù)時按撥款金額確認(rèn)和計量購入的材料物資，如果采購過程跨年度，則不能完整反映該項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動;在收付實現(xiàn)制下，總預(yù)算會計只能在實際撥款時按撥款金額確認(rèn)和計量財政支出，如果在年末時，采購已基本完成，但款項尚未付清，或按照采購合同須扣留部分保證金，則在年末會形成財政資金結(jié)余，這種會計處理不能真實反映預(yù)算執(zhí)行情況。

(二)現(xiàn)行預(yù)算會計制度不能為編制部門預(yù)算、實行“零基預(yù)算”辦法，提供相關(guān)的會計信息

從表面上看，編制部門預(yù)算似乎與預(yù)算會計沒有大的關(guān)系，但從實質(zhì)上看，預(yù)算會計信息是編制部門預(yù)算時的一個重要依據(jù)，是編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)。我國的預(yù)算編制正在以“零基法”取代“基數(shù)法”。在傳統(tǒng)的“基數(shù)法”下，按照基期年的支出基數(shù)簡單地加上一個增長比例確定各部門的支出指標(biāo)，因而，在決策時不需要過多的會計信息，在這種情況下，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在“零基法”下，一切從“零”開始，主要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素來確定資金使用額度，因此，編制“零基預(yù)算”，除了有核定編制、制定標(biāo)準(zhǔn)定額等相關(guān)配套制度外，摸清各部門的“家底”、充分了解各部門資源占用和使用情況，具有十分重要的作用，如果沒有可靠的會計信息，就無法編制“零基預(yù)算”。我國的行政、事業(yè)單位長期以來在使用預(yù)算資金、開展公務(wù)活動中形成并擁有大量的房屋、建筑物等固定資產(chǎn)，許多事業(yè)單位如科研、高校、醫(yī)院等單位還擁有相當(dāng)數(shù)量的股權(quán)投資。由于我國的預(yù)算會計主要側(cè)重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，先由建設(shè)單位完成基建任務(wù)，項目竣工后再由建設(shè)單位移交資產(chǎn)使用單位。固定資產(chǎn)的建造并不在行政、事業(yè)單位的賬簿中登記和反映，只有辦理竣工驗收交接手續(xù)后方可予以登記。在實際工作中，行政、事業(yè)單位因基建形成的固定資產(chǎn)存在登記不及時、甚至不入賬等情況;即使已入賬的固定資產(chǎn)，按現(xiàn)行制度規(guī)定不計提折舊，無法反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價值。行政、事業(yè)單位長期資產(chǎn)的核算存在賬目不實、資產(chǎn)虛增等問題，不能真實、完整反映各單位占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，難以為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

(三)不能全面、完整地反映政府的債務(wù)

近年來，我國實施積極的財政政策，發(fā)行了大量的國債，我國還從世界銀行等國際金融組織及外國政府借入了相當(dāng)數(shù)量的外債，這些債務(wù)均為政府的現(xiàn)實負(fù)債，應(yīng)當(dāng)在財務(wù)會計報告中予以反映。但是，現(xiàn)行預(yù)算會計不能提供這方面的完整信息。由于實行收付實現(xiàn)制，財政支出中只反映當(dāng)期實際的還本付息數(shù)，但不能計提利息支出，政府的負(fù)債只反映當(dāng)期本金數(shù)，沒有反映應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、以后年度償付的利息數(shù)。在我國的一些西部地區(qū)，地方政府欠發(fā)工資問題并沒有根本解決，這些應(yīng)付未付的工資也沒有在預(yù)算會計報表中反映出來。另外，一些地方政府為企業(yè)提供擔(dān)保等事項時有發(fā)生，這些或有事項形成的或有負(fù)債也沒有予以充分披露。在收付實現(xiàn)制下，政府的這些債務(wù)被“隱藏”了，不能真實地反映政府的財務(wù)狀況，夸大了政府可支配的財政資源，造成虛假平衡現(xiàn)象，不利于政府防范和化解財政風(fēng)險，對財政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康運(yùn)行帶來隱患。

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