一、現(xiàn)狀透析：環(huán)境立法之足與維權之難

改革開放三十多年來，我國環(huán)境立法得到迅速發(fā)展，已初步形成環(huán)境保護法律體系?，F(xiàn)行環(huán)境損害賠償責任及法律救濟制度散見于《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《侵權責任法》、《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》中的相關條款，它們?yōu)槲覈h(huán)境保護法律體系框架的構建等奠定了基礎。然而，我國所采用的混合立法模式也帶來一些亟需重視和解決的問題，實踐中仍缺乏全面完整的環(huán)境侵權損害救濟制度與可操作性的救濟標準和要求。

首先，環(huán)境侵權損害中雙方當事人主體地位的非平等性、損害后果的復合性和持續(xù)性、損害賠償認定的復雜性，導致環(huán)境公益損害救濟之路高成本、低成效，進而許多受害者、社會組織等提起環(huán)境訴訟的積極性不高。其次，若提起訴訟，維權成本與損害賠償數(shù)額之間的差距，即使勝訴，訴訟結果也僅足以支撐訴訟經(jīng)費，受害方仍難以得到足額賠償，生態(tài)環(huán)境仍缺乏資金用以修復治理。環(huán)境損害公益訴訟的立法有限、司法不足、損害救濟之路不完善、生態(tài)補償機制不健全，導致環(huán)境污染問題愈加嚴重，且治理之路因人力、物力的匱乏難以維系。徒法不足以自行，而我國尚不健全的法律制度，導致公民維權之路步履維艱，司法實踐之路荊棘叢生，環(huán)境法治之路任重道遠。

二、問題評析：社會與法制之多維解剖

(一)環(huán)境法制之因

首先，原告起訴資格有限?！睹袷略V訟法》第五十五條將法定機關和有關組織作為提起公益訴訟的主體，但卻排除了自然人作為提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。修訂后的《環(huán)境保護法》在公益訴訟主體資格上，與《民事訴訟法》之規(guī)定如出一轍，其規(guī)定依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，雖明晰并拓展了訴訟主體資格，但卻依然未將自然人納入環(huán)境公益訴訟的原告起訴資格中。

其次，受案范圍受限、法律規(guī)定不一致?！睹袷略V訟法》在環(huán)境公益訴訟的受案范圍上，僅規(guī)定“污染環(huán)境”的行為，未將其他損害生態(tài)利益、破壞生態(tài)資源等行為涵括在受案范圍內(nèi)。一旦發(fā)生其他損害生態(tài)利益之類的行為，法院難免受制于“污染環(huán)境”，有對其他行為不予立案之虞?！肚謾嘭熑畏ā穼⒈磺趾Φ拿袷聶嘁嫦薅槿松?、財產(chǎn)權益。那么，損害生態(tài)利益、破壞生態(tài)資源的行為若沒有確實侵犯到公民的人身、財產(chǎn)權益，則在起訴上無以為據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了符合條件的社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟。《環(huán)境保護法》雖在一定程度上擴大了保護客體，但與《民事訴訟法》、《侵權責任法》之規(guī)定不一致，《民事訴訟法》由全國人民代表大會制定，而《環(huán)境保護法》和《侵權責任法》則由全國人大常委會制定，理論界和實務界對二者的位階持不同觀點，若進入環(huán)境公益訴訟程序，以何者為據(jù)?

最后，救濟途徑受限。根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，依照《侵權責任法》承擔侵權責任。《侵權責任法》規(guī)定了八種責任方式(即停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復名譽)，但對于環(huán)境侵權救濟能起到實質作用的責任承擔方式有限，且責任形式僅限于民事責任范疇，救濟渠道狹窄。《環(huán)境保護法》雖然規(guī)定國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險，但與機動車交通事故責任強制保險不同，這里采用的是“鼓勵”的態(tài)度，而非“強制”。此類保險尚未普及的情況下，加之企業(yè)經(jīng)營者轉嫁風險的意識不足，環(huán)境污染責任保險并未得到企業(yè)經(jīng)營者的重視。

(二)社會歷史之因

可持續(xù)發(fā)展作為我國的基本戰(zhàn)略，不僅指經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也指生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)。若以犧牲環(huán)境為代價，那便是竭澤而漁，最終影響經(jīng)濟發(fā)展。一些地方政府漠視環(huán)境保護，只顧經(jīng)濟發(fā)展，當經(jīng)濟利益和環(huán)境保護相沖突時，不惜通過行政權力干預環(huán)保部門的執(zhí)法和法院的司法活動，阻擾環(huán)境侵害的排除，從而導致企業(yè)污染持續(xù)蔓延。此外，我國企業(yè)長期沿襲粗放型的發(fā)展道路，企業(yè)設備和技術上較為落后，因此耗能大、排污嚴重，不少企業(yè)經(jīng)營者唯利是圖、法律意識淡薄，環(huán)境污染問題日益嚴重。然而以目前的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀，想在短時間內(nèi)徹底改良，不論是技術還是設備層面都難以跟進，如若強制徹底清除，必將導致一大部分人失業(yè)，引發(fā)其他社會矛盾。公民的環(huán)境保護意識仍然淡薄，對于沒有實際侵害到其人身或財產(chǎn)權益的環(huán)境侵權行為，自然人在維權成本的考量下，輕易不起訴。

我國社會保障體系、保險制度、基金體系相比與西方發(fā)達國家相比，差距較大。因此，更毋庸說這些體系制度在環(huán)境侵權損害中的應用。而保險、社會保障、基金作為一種救濟途徑在環(huán)境侵權損害賠償?shù)奶娲校栽谔剿?。實踐中發(fā)生的許多環(huán)境侵權事件因環(huán)境侵權潛伏性、同質賠償?shù)谋锥藢е沦r償不足，比如**石油公司漏油事件中，10億元的賠償數(shù)額遠不足以賠償受害漁民3至5年的漁業(yè)出口損失以及海域的未來修復。還有一些環(huán)境侵權事件，因受害人眾多，施害方的賠償能力有限，或是導致各受害人得不到足額賠償，或是生態(tài)環(huán)境缺乏資金進行有效修復。

三、因應之道：可供選擇的救濟途徑

(一)環(huán)境侵權損害之法制救濟

1.完善環(huán)境立法，提高公益之訴的積極性

俄國法學家**耶夫指出：“檢察機關……這些公職人員的使命，按職務來說，主要是使他們在司法方面成為法律的監(jiān)督者，公共利益和政府機關的代表?！边@實際上是從立法上進一步明確了檢察機關作為法律監(jiān)督機關提起公益訴訟的相應法律基礎，也為環(huán)境公益訴訟的司法化實現(xiàn)找到了水到渠成的法律路徑。

首先，在立法上拓寬原告主體資格范圍。環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益而不僅僅是私人的利益，因此原告資格不應僅僅限定于直接利害關系人。隨著我國環(huán)境保護法律制度和訴訟法律制度的不斷完善，立法中明確檢察機關的環(huán)境公益訴訟原告資格當是應有之義，以此強化我國的公共環(huán)境利益保護，明確檢察機關履行職責并行使環(huán)境公益訴訟的主導地位。此外，環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點是為了公益，那么只要訴訟的唯一目的是主張公共利益，即可借鑒美國的公民訴訟制度，逐步將自然人納入公益訴訟的原告主體資格內(nèi)。有些破壞生態(tài)、污染環(huán)境等問題，公民在日常生活中容易發(fā)現(xiàn)，等待相應符合法律規(guī)定的機關和符合法律規(guī)定的組織提起，或將錯過最佳環(huán)境修復期，賦予自然人提起環(huán)境公益訴訟則可補強訴訟的及時性。有學者擔心擴大原告主體資格，可能導致濫訴，實屬不必要的擔憂。一方面，出于訴訟經(jīng)費、時間、訴訟能力的考量，自然人提起公益訴訟畢竟在少數(shù);另一方面，檢察機關其作為國家機關，肩負檢察監(jiān)督、起訴等多項職能，出于司法效率的考量，缺乏濫訴的可能性。

其次，拓寬環(huán)境公益訴訟的受案范圍、協(xié)調法律之間的規(guī)定。環(huán)境問題存在滯后性、潛伏性、不可逆轉性的特點，導致許多污染問題在當下難以暴露出來，而是在時隔多年后慢慢顯露。鑒于此，環(huán)境公益訴訟不僅應包括已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的污染及破壞生態(tài)問題，更應涵括危害或可能危害環(huán)境公益的行為。具體而言，環(huán)境公益訴訟的受案范圍應納入損害環(huán)境公益之虞的行為。此外，法律規(guī)定之間的沖突，導致法律適用存疑?！董h(huán)境保護法》為全國人大常委會制定，而《民事訴訟法》由全國人大制定，法律適用原則中有“上位法優(yōu)于下位法”，但人大常委會為人大的常設機構，二者屬同一位階還是人大的位階高，理論界莫衷一是;法律適用原則中“特別法優(yōu)于普通法”，但前提是屬于同一機關制定的法律，全國人大常委會與全國人大是否為同一機關，理論界亦爭論不一，此兩項法律適用原則均難以為實踐提供指導。因此，亟待通過修改相關法律法規(guī)改變法律規(guī)定之間不一致的現(xiàn)狀。筆-者建議，在當前制定《環(huán)境保護法典》環(huán)境尚不成熟的情況下，可待未來《民事訴訟法》的再次修改中，協(xié)調環(huán)境公益訴訟受案范圍，與《環(huán)境保護法》保持一致。隨著環(huán)境法治的發(fā)展，亦可待今后時機成熟時指定《環(huán)境保護法典》。就當前存在的問題，可由相關司法機關出具司法解釋予以補強。

總體而言，新修訂的《環(huán)境保護法》顯然較過去的立法成熟，也一定程度推進環(huán)境法治的發(fā)展。然而，日益嚴重的多類型環(huán)境問題，《環(huán)境保護法》尚不足切實指導司法實踐，公民維權之路依然艱辛，有待從立法上為公益之訴提供保障，增強公民、法人及其社會組織對環(huán)境保護的重視及維權的積極性。因文章篇幅所限，筆-者在此僅從大方向提出拓寬原告資格及受案范圍，其他立法上的建議學界多有討論，在此不贅述。

2.逐步推行環(huán)境稅制，反哺生態(tài)系統(tǒng)

我國現(xiàn)行稅制并未設立獨立的環(huán)境稅，但2014年的“兩會”政府工作報告將“推動消費稅、資源稅改革、做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅立法相關工作”提上議事日程。由此可見，環(huán)境稅制改革已勢在必行。

征收環(huán)境稅可促使排污者轉變排污方式、優(yōu)化生產(chǎn)設備、清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)粗放型經(jīng)濟增長模式到集約型經(jīng)濟增長模式之轉變，亦可使環(huán)境資源這一公共產(chǎn)品得到公平的分配。另一方面，可通過征收環(huán)境稅，增加財政收入，當然這并非設立環(huán)境稅的主要目的。我國征收環(huán)境稅的主要目的是通過將排放污染物納稅人的外部不經(jīng)濟予以內(nèi)部化，體現(xiàn)社會公平，并最終達到減少污染排放、保護環(huán)境的目標。征收環(huán)境稅的核心在于污染者付費原則，污染者應承擔污染預防、污染治理、損害賠償之費用。因此，征收環(huán)境稅，增加財政收入，用此部分財政收入為環(huán)保部門治理污染、修復生態(tài)系統(tǒng)提供必要經(jīng)費，用稅收反哺生態(tài)。

筆-者認為，當前稅收體制下，因各地生態(tài)環(huán)境的不同，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、環(huán)境承載能力不同，如若全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的稅率標準，必將導致稅負不公平，不符合稅收公平之基本原則。筆-者建議，因地制宜地制定地方標準，并依據(jù)納稅人開發(fā)利用自然資源的受益情況不同、對環(huán)境造成的污染情況不同確定稅基，征收不同的稅額。具體而言，根據(jù)不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構、行業(yè)特點、環(huán)境使用的情況實行差別征稅;根據(jù)污染物排放標準、污染狀況實行累進稅制。環(huán)境稅的制度設計應兼顧理論和實踐，理論上說，課稅對象應包含各種污染物、環(huán)境資源產(chǎn)品、環(huán)境污染行為等，但囿于當前環(huán)境監(jiān)測技術水平、設備、人員，應循序漸進。先從重點污染源和易于征管的對象著手，結合部分行業(yè)污染物排放標準，尤其是污染嚴重的行業(yè)，如《電鍍污染物排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等確定征收范圍。其中，對于使用可再生能源或清潔能源生產(chǎn)的企業(yè)，可適當減免稅費，實現(xiàn)彌補環(huán)境稅給企業(yè)帶來的收益影響和保護環(huán)境之雙重目的。

(二)環(huán)境侵權損害之社會化救濟

1.建立專項基金，完善環(huán)境應急處理制度

前文提到確立環(huán)境稅收制度，逐步向重點污染行業(yè)征收環(huán)境保護稅，而所征收的稅費如何真正反哺生態(tài)，是環(huán)境侵權損害救濟的重中之重。美國《超級基金法》的成功經(jīng)驗為我國環(huán)境侵權基金救濟模式提供了有益借鑒，我們應揚長避短，與我國國情相結合，培育有益于中國環(huán)境法治的基金救濟制度。

基金制度的運行，資金來源是前提。**超級基金的資金來源主要包括政府的撥款以及向特定企業(yè)征收的環(huán)境稅、聯(lián)邦征收的普通稅、基金運行的利息及向責任者追回的費用。因此，借鑒美國的做法，我們可將環(huán)境稅收所得納入專項救濟基金的范疇，基金管理機構對該筆基金進行運作所得的利息也應計入專項基金內(nèi)。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日計罰制度，筆-者認為，亦可將環(huán)境違法行為的行政罰款、排污費等納入專項基金。另外，在當前環(huán)境下，可以逐步試點以環(huán)保彩票的形式，擴充環(huán)保基金，實現(xiàn)基金來源的多元化。

基金制度的運行，救濟制度是關鍵。**超級基金的運作，主要是聯(lián)邦環(huán)保局在發(fā)現(xiàn)符合啟動超級基金的條件時，先調查確立責任人并與之協(xié)商，在責任方未能履行治理責任時，運用環(huán)?；鹣刃兄卫?，而后追償。美國的超級基金制度用于清理廢物場所，筆-者認為，我國當前建立基金制度不僅可用于治理環(huán)境污染，也應運用于環(huán)境污染造成的人身或財產(chǎn)損害。啟動基金救濟的主體既可是第三人或利害關系人申請，亦可是環(huán)保部門。對于因環(huán)境污染造成的人身或財產(chǎn)損害之救濟，受害人應承擔救濟不能之責任;對于治污及修復生態(tài)之行為，應限用于因空氣污染、水污染、海洋污染以及固體廢物污染造成的重大環(huán)境污染，一般污染侵權行為不予適用。對于救濟基金的支付，應由有資質的鑒定機構，對治理污染所需的費用或人身、財產(chǎn)造成的損失出具鑒定意見報告，并經(jīng)基金管理機構審議后予以支付，基金管理機構應當對救濟基金的使用予以監(jiān)督。最后，基金支付后，基金管理機構取得相應的代位追償權，有權向實際侵權責任人要求賠付。

基金制度的運行，法律是保障。美國《超級基金法》對超級基金的支付條件、適用范圍、組織機構、追償?shù)冗M行了明確規(guī)定，使得基金在運行過程中有章可循、有法可依。眾所周知，任何一項社會制度要想得到順利實施都離不開法律的支撐和保障。在我國構建基金制度，也必須首先在立法上明確基金的組織機構、性質、啟動程序、支付等實際問題，明確基金組織在處理環(huán)境侵權救濟案件中的責任與義務，使基金制度的運行實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、保障制度的順利進行和有效開展。

2.推廣環(huán)境責任強制保險制度，轉嫁污染風險

我國環(huán)境污染強制責任險的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》中。除了海洋污染，我國水污染、土壤污染問題也日益突出，陜西鳳翔“兒童血鉛超標事件”、青島輸油管道爆炸事件、河南“污水灌溉麥田”事件，暴露出一個問題，發(fā)生重大污染事故時，有能力的企業(yè)賠償，無能力的政府埋單，這無形中加大了政府的行政負擔。在此，筆-者提出建立環(huán)境責任強制保險制度的構想，以期終結政府買單的事后處理保障機制。

環(huán)境污染責任保險是責任保險的一種，是指以被保險人因污染環(huán)境而應當承擔的環(huán)境賠償或治理責任為保險標的的責任保險合同。當前我國環(huán)境責任保險缺乏法律基礎和實踐環(huán)境，冒然推動全國范圍內(nèi)的強制性保險實屬法制“大躍進”，必將不利于環(huán)境責任保險的推廣和深入。結合當前的基本國情，可先對污染嚴重的重點企業(yè)強制投保環(huán)境責任險，鼓勵其他小型企業(yè)投保環(huán)境責任商業(yè)保險，即以強制性環(huán)境責任保險為主，強制性和自愿性相結合的模式，推動重點污染行業(yè)實行強制責任險。制度建設，法律先行，有必要以法律形式把環(huán)境責任保險加以明確化，為環(huán)境強制責任保險制度的推廣提供法律保障。當然，現(xiàn)階段大修《保險法》或是制定所謂的《環(huán)境保護法典》都是不切實際。筆-者認為，由各地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H制定相關地方性法規(guī)對部分行業(yè)強制投保環(huán)境責任險，例如《福建省海洋環(huán)境保護條例》第33條規(guī)定，載運散裝油類的船舶應當依法辦理油污損害民事責任保險。具體而言，對于污染嚴重的造紙業(yè)、冶金工業(yè)、化學工業(yè)、石油行業(yè)以及采礦業(yè)等行業(yè)，各地政府結合當?shù)氐沫h(huán)境污染，決定對哪些行業(yè)實行環(huán)境強制責任保險。

其次，環(huán)境侵權損害造成的環(huán)境污染行為，修復治理所需要的金額巨大，然而大部分保險機構無力支付巨額的賠付金額，即使有些保險公司能夠支付，也必將對哪些保險公司造成巨大壓力，不利于我國保險事業(yè)的發(fā)展。什么樣保險人能夠承保環(huán)境污染責任險是一個值得探究的問題。學界對承保機構的模式有三種觀點，一是專門保險機構，其全部或大部分資金由政府出資扶持;二是**集團，即由各保險公司聯(lián)合承保;三是非特殊承保機構，即仍由現(xiàn)有的財產(chǎn)保險公司自愿承保。第一種專門保險機構無疑會加重政府的財政負擔，與政府埋單并無二致，第三種模式難以推動環(huán)保保險事業(yè)的發(fā)展，許多保險公司顧忌高額賠付金額，并不會推出新型保險產(chǎn)品。因此，筆-者認為，我國現(xiàn)階段可由保險行業(yè)協(xié)會牽頭，組建環(huán)境風險共同保體——**集團，分散環(huán)境污染責任風險。

最后，我國保險行業(yè)在各地政府地方性法律法規(guī)出臺時，根據(jù)各地情況因地制宜地開發(fā)新的保險產(chǎn)品，當然保險原則決定了“絕對污染除外”，即確定性地污染不予承保。而保險營利性原則和環(huán)境責任險種的公益性之間的矛盾，需要政府運用經(jīng)濟手段予以調控，比如對此類保險的稅收予以減免，以平衡二者之間的利益沖突。

結語

環(huán)境侵權損害存在潛伏性、滯后性、長期性以及難修復的特點，使得我國現(xiàn)有的訴訟救濟方式無法更好得彌補侵權受害人以及生態(tài)環(huán)境的損害，在此環(huán)境下，完善環(huán)境侵權損害的救濟制度被提上議事日程。本文通過當前環(huán)境法治的現(xiàn)狀，剖析存在的問題，提出法制救濟和社會化救濟兩種方式，以期為環(huán)境法治發(fā)展貢獻綿薄之力。