一、什么是規(guī)范性文件

通常對(duì)于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。

廣義

一般是指屬于法律范疇(即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章)的立法性文件和除此以外的由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。

狹義

一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。當(dāng)前這類(lèi)非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級(jí)黨組織、各級(jí)人民政府及其所屬工作部門(mén)，人民團(tuán)體、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定并公開(kāi)發(fā)布的針對(duì)不特定的多數(shù)人和特定事項(xiàng)，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在本行政區(qū)域或其管理范圍內(nèi)具有普遍約束力，在一定時(shí)間內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定、能夠反復(fù)適用的行政措施、決定、命令等行政規(guī)范文件的總稱。

二、規(guī)范性文件審查制度的形式

依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》

第五章規(guī)范性文件的備案審查

第二十八條行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷(xiāo)，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理。

第二十九條縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。

第三十條縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷(xiāo)：

(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的;

(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的;

(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的。

第三十一條最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

第三十二條國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

第三十三條全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。

四、規(guī)范性文件審查的意義

1、對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政的迫切需要

法制統(tǒng)一是依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)重要前提，也是國(guó)家意志一元化的內(nèi)在要求和題中之義。規(guī)范性文件雖然不是立法法所規(guī)定的法的形式，但其是國(guó)家機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的重要規(guī)范，具有一定的強(qiáng)制性和約束力。如果這些文件與法律、法規(guī)相抵觸或存在不適當(dāng)情形，就會(huì)擾亂社會(huì)秩序，擾亂行為準(zhǔn)則，破壞以憲法為核心的法制體系。根據(jù)憲法和法律有關(guān)規(guī)定，人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)就是要保證憲法、法律和法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確的遵守和執(zhí)行。因此，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是人大常委會(huì)依法履職的迫切需要;撤銷(xiāo)與法律、法規(guī)相抵觸或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，是提升規(guī)范性文件的發(fā)文質(zhì)量，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的迫切需要。這有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，確保依法治國(guó)方略的順利實(shí)現(xiàn)。

2、對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是完善人大監(jiān)督職能，提人大高監(jiān)督實(shí)效的有效途徑

在整個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督居于核心地位，是最高層次、最有權(quán)威的監(jiān)督。人大監(jiān)督從監(jiān)督內(nèi)容看可分為工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。所謂工作監(jiān)督，就是對(duì)“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律、是否符合人民群眾的根本利益、是否正確貫徹人大及其常委會(huì)的決議與決定、是否正確行使職權(quán)等進(jìn)行的監(jiān)督。法律監(jiān)督就是對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定進(jìn)行的監(jiān)督，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是法律監(jiān)督的主要形式。從當(dāng)前實(shí)踐看，人大監(jiān)督大都是針對(duì)具體行政行為而開(kāi)展的工作監(jiān)督，很少涉及針對(duì)抽象行政行為的法律監(jiān)督。規(guī)范性文件作為抽象行政行為的外在表現(xiàn)形式，具有普遍的約束力。相對(duì)于具體行政行為而言，抽象行政行為的影響范圍更廣，如有不當(dāng)，造成的損害也會(huì)更大。因此，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，可以從源頭上預(yù)防和糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為，可以避免和減少損害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，有利于拓展和完善人大監(jiān)督職能，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

3、對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是踐行社會(huì)主義法治理念，發(fā)展民主政治的必然要求

社會(huì)主義法治理念以“依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”為基本內(nèi)容，以“三個(gè)至上”為根本原則，這無(wú)不體現(xiàn)了唯法是尊，以人為本的法治理念。民主政治的核心是體現(xiàn)并執(zhí)行多數(shù)人的意志，這就意味著公民享有廣泛的管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。因此，規(guī)范性文件制定后，由人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行備案審查，其實(shí)質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，就是確保多數(shù)人的意志不被扭曲、利益得到保護(hù)。因此，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是踐行社會(huì)主義法治理念，弘揚(yáng)民主政治的具體體現(xiàn)。

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