案例?楊某自1987年經(jīng)營飯館以來，收益頗豐。1991年12月3日，楊某收到恐嚇信，限其7日內(nèi)將人民幣10000元放到指定地點(diǎn)，否則放火燒其房屋。楊-心中恐懼，立即報告公安局請求保護(hù)，然而，公安局接待人員對此不以為然，認(rèn)為恐嚇人不過虛張聲勢，不會付諸行動，因此未及時組織公安人員偵查。12月22日，楊某的房屋被人放火燒毀。其后，公安機(jī)關(guān)組織立案偵查，但未能破案。1992年6月，楊某請求公安機(jī)關(guān)賠償損失，遭到拒絕后，訴至法院。法院在審理當(dāng)中形成兩種意見。一種意見認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)雖有不履行法定職責(zé)之過，但楊某的損失系由犯罪分子直接造成，公安機(jī)關(guān)不能就此承擔(dān)賠償責(zé)任；另一種意見認(rèn)為，原告楊某收到恐嚇信，就意味著其財產(chǎn)權(quán)有被犯罪分子侵害的危險。楊某向公安機(jī)關(guān)請求保護(hù)，則在楊某與公安局之間形成了保護(hù)與被保護(hù)的行政法律關(guān)系，公安機(jī)關(guān)有保護(hù)其權(quán)益的法定職責(zé)。其未履行這一職責(zé)，就是對楊某權(quán)益的侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。第二種意見是合議庭多數(shù)意見，最后，法院判決由公安機(jī)關(guān)賠償楊某經(jīng)濟(jì)損失12000元。?分析?行政機(jī)關(guān)就不作為承擔(dān)行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件有以下三個：行政不作為成立、相對人的合法權(quán)益受到損害、行政不作為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系。一、行政不作為成立行政不作為即行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)。行政賠償責(zé)任的第一要件是被訴具體行政行為違法，而行政不作為都是違法的，因此只要確認(rèn)行政不作為成立，則被訴具體行政行為的違法性也就得到了確認(rèn)。行政不作為的成立需要滿足以下三個條件：1.行政機(jī)關(guān)對相對人負(fù)有法定職責(zé)。這是認(rèn)定行政不作為的首要條件，不具備此要件則行政不作為不成立，更談不上行政賠償責(zé)任。法定職責(zé)既可由具體法律規(guī)范明確規(guī)定，也可由法律原則和精神中推導(dǎo)而來。2.行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)采取作為方式。即以積極的方式作出特定行為。3.行政機(jī)關(guān)沒有作出特定行為。判斷行政機(jī)關(guān)是否作出特定行為不應(yīng)以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以外觀形式為標(biāo)準(zhǔn)。比如，瓜-農(nóng)遭到哄搶，向公安機(jī)關(guān)求救，公安機(jī)關(guān)即時派員前去制止，但待他們趕到，人已盡散，瓜已所剩無幾。從結(jié)果看，公安機(jī)關(guān)未能起到制止哄搶的作用，但從外觀形式上看，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了特定的解救行為。二、相對人的合法權(quán)益受到損害“有損害才有賠償”，相對人受到損害同樣也是不作為行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。相對人受到損害的對象應(yīng)當(dāng)為合法權(quán)益，否則，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。合法權(quán)益的范圍很廣，是否任何合法權(quán)益受到行政不作為的侵害都可以得到賠償？考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚處初級階段，國庫承受能力有限，法制基礎(chǔ)較為薄弱等因素，在合法權(quán)益及其損害的界定上存在以下三重限制：1.合法權(quán)益的范圍局限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。按照國家賠償法關(guān)于行政賠償范圍的規(guī)定，可賠償?shù)暮戏?quán)益局限于財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)兩種，其他權(quán)益如政治權(quán)利、受教育的權(quán)利等受到行政不作為侵害時，尚不能引起行政賠償責(zé)任。2.合法權(quán)益損害的內(nèi)容局限于實際損失，而不包括可得利益的損失。實際損失包括人身權(quán)益的損害、現(xiàn)有財產(chǎn)權(quán)益的損害和必須得到法律充分保障的財產(chǎn)權(quán)益的損害。比如，因受害人殘廢而在未來必然失去的工資就是必須得到法律充分保障的財產(chǎn)權(quán)益的損害。可得利益指的是雖然受到法律保護(hù)但其實現(xiàn)仍需要借助其他條件的利益，不屬于不作為行政賠償責(zé)任的范圍。比如，受害人因行政不作為而無法履行與第三人之間的合同，對于由此而失去的利益是不能主張行政賠償?shù)摹?.合法權(quán)益損害的形態(tài)局限于物質(zhì)損害，而不包括精神損害。三、行政不作為與損害之間的因果關(guān)系因果關(guān)系要件在不作為行政賠償責(zé)任諸要件中，最容易產(chǎn)生分歧，因此，明確行政不作為與受害人損害后果之間的因果關(guān)系的確定標(biāo)準(zhǔn)，在司法審查實踐中具有特別重要的意義。