行政處罰設(shè)權(quán)與實施權(quán)分離原則是指行政處罰的立法權(quán)與行政處罰的執(zhí)行權(quán)要互相分離,擁有行政處罰立法權(quán)的機(jī)關(guān)不應(yīng)享有行政處罰執(zhí)行權(quán),而擁有行政處罰執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)不應(yīng)享有行政處罰立法權(quán)。確定這一原則的意義在于:

第一,有利于制止亂設(shè)處罰、濫用處罰權(quán)的混亂行為。在執(zhí)法實踐中,濫施行政處罰權(quán)已成為一大頑癥,其主要原因就在于設(shè)定權(quán)與實施權(quán)沒有作適當(dāng)分離,致使某些部門、地區(qū)在部門利益的驅(qū)使下,自行設(shè)定并實施行政處罰,形成處罰過濫、過亂的局面。將設(shè)定權(quán)和實施權(quán)分離,就可以避免某些部門為了其狹隘的局部利益而濫用權(quán)力的行為。

第二有利于權(quán)力的制約,符合現(xiàn)代法治的要求。自己不能為自己設(shè)定權(quán)力,自己不能為自己免除義務(wù)是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則。法治的精髓在于權(quán)力的分離，從而對權(quán)力形成有效的制約。歷史的經(jīng)驗證明,權(quán)力過分集中,相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制就難以建立起來,容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。設(shè)定權(quán)和實施權(quán)分離,體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神。

行政處罰設(shè)定權(quán)和處罰實施權(quán)分離,實際上是立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。一般來說,國家權(quán)力機(jī)關(guān)是“以表達(dá)國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)”，行政和司法機(jī)關(guān)是“以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)”。我國以人民代表大會制度作為根本的政治制度,這就決定立法權(quán)集中于國家權(quán)力機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),其職能是通過實施行政管理來保證國家法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行。但實際來看,我國正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放,法律又很不完備,正在健全完善過程中,這就決定我國的立法權(quán)不能完全集中在國家權(quán)力機(jī)關(guān)手中,必須給行政機(jī)關(guān)一定的立法權(quán),以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的實際需要,提高行政管理效率,保證國家行政機(jī)關(guān)有足夠的權(quán)力對社會實施有效的管理。就行政處罰的設(shè)定權(quán)來說,除法律外,行政處罰法還賦予部分地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一定的行政處罰設(shè)定權(quán)。這就涉及到處罰設(shè)定權(quán)與實施權(quán)能否真正分離的問題,在制定《行政處罰法》的過程中,爭議最大的規(guī)章能否設(shè)定行政處罰的問題。存在著兩種不同的觀點：一種觀點認(rèn)為，行政規(guī)章只能根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定實施行政處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，行政規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰。

目前行政處罰過亂的主要原因，是行政規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)過亂。另一種觀點認(rèn)為，除法律、法規(guī)外，規(guī)章也允許創(chuàng)設(shè)某些行政處罰,否則會給行政工作帶來困難。從實際情況看，我國立法體制賦予國務(wù)院部委和省級政府以及較大的市的政府有制定行政規(guī)章的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)允許行政規(guī)章有一定的行政處罰設(shè)定權(quán)。行政管理涉及社會生活各個方面,我國當(dāng)前又處于改革開放中,某些領(lǐng)域一時還難以制定法律、法規(guī)，行政機(jī)關(guān)相當(dāng)多的管理工作還是依據(jù)行政規(guī)章進(jìn)行的。因此,賦予行政規(guī)章一定的行政處罰設(shè)定權(quán),比較符合我國目前的狀況。全國人大在立法時，經(jīng)過充分權(quán)衡認(rèn)為,從實際考慮,完全不許規(guī)章設(shè)定行政處罰不太現(xiàn)實,但如果規(guī)章可以設(shè)定的行政處罰過寬,不符合法治原則,弊病也較大。根據(jù)法治的原則,對規(guī)章設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)限制,必要時規(guī)章可以設(shè)定較輕種類的行政處罰。我認(rèn)為,賦予規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán),既不符合法治原則,實踐看也無多大必要。行政管理所需的法律規(guī)范,從中央來講,可以制定法律、行政法規(guī);從地方來講,可以制定地方性法規(guī)。規(guī)章設(shè)定行政處罰弊大于利。

目前,除制定規(guī)章的國家機(jī)關(guān)既可以通過行政規(guī)章設(shè)定行政處罰又可以實施行政處罰外,其他設(shè)定行政處罰的國家機(jī)關(guān)都不實施行政處罰。隨著社會的發(fā)展,法制逐步健全,規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)將會逐漸廢除,真正實現(xiàn)行政處罰設(shè)定權(quán)與實施權(quán)的分離。