行政合同無效的條件有哪些?

基于私法合同規(guī)則而無效

嚴(yán)格來說，關(guān)于將私法合同規(guī)則引入到行政法領(lǐng)域，以此來指導(dǎo)行政合同無效情形的確立，學(xué)者們普遍認(rèn)為，其可行性可以從以下幾個方面來解釋：第一，用私法上的合同精神來彌補(bǔ)傳統(tǒng)權(quán)力行政的不足，可以說，行政合同是民事合同原理在行政權(quán)作用上的運用和發(fā)展，即運用合同的方式將國家所要達(dá)到的公務(wù)目標(biāo)固定化、法律化，尊重相對方的意思自治與平等地位。行政合同的這種特性決定了蘊(yùn)含著合同精神的私法原則理應(yīng)在行政契約中獲得應(yīng)用。第二，公法與私法的共通性。日本學(xué)者**部達(dá)吉認(rèn)為：“無論是公法或私法，在許多地方都存在著共通的原則，跟著就有共同的觀念，所以那些以公法和私法為異其領(lǐng)域而全無共通原則及其共通觀念的主張，實不免謬誤，兩者在某種程度內(nèi)都由共通的原則所支配這點，是絕對不能否認(rèn)的?！彼?9世紀(jì)德國行政法學(xué)鼻**托·邁耶所認(rèn)為的“法的一般原則并不存在，公私法的混合關(guān)系也不存在，私法規(guī)定不得補(bǔ)充公法的欠缺”的觀點在公私法合作關(guān)系的現(xiàn)實沖擊下，已不合時宜了，有越來越多的跡象表明，公法和私法這兩個法律領(lǐng)域存在交叉甚至互相補(bǔ)充的情況。

將私法合同無效規(guī)則引入到行政合同領(lǐng)域，這也是各國行政程序法的通常作法。行政合同是合同的一種，私法有關(guān)合同效力的規(guī)定已經(jīng)十分的妥當(dāng)，法學(xué)界對無效規(guī)則的研究也十分深入，因此私法上關(guān)于合同無效規(guī)則的一般規(guī)定，只要與行政合同的本質(zhì)屬性不相違背，以及法律法規(guī)未作另外規(guī)定，可以準(zhǔn)用于行政合同。但是，在援用私法上對合同無效的規(guī)定時，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地吸取德國在這方面的深刻教訓(xùn)。德國行政程序法明確規(guī)定，公法合同如準(zhǔn)用民法規(guī)定之結(jié)果無效者，無效。然而該規(guī)定卻引發(fā)了激烈的爭議，其原因在于，民法對合同無效原因的規(guī)定過寬，與行政法上需盡量維持行政合同行為存續(xù)力(亦可說是穩(wěn)定性或安定性)的思想相沖突。我國的民法通則亦對無效合同的范圍規(guī)定的較寬，使一些不應(yīng)當(dāng)為無效的合同也作為無效合同對待，在實踐中產(chǎn)生了消極的作用，造成了不必要的損失和浪費，也不利于尊重和保護(hù)當(dāng)事人的意志和利益，不利于交易的發(fā)生。為此，我國1999年通過的合同法對合同無效原因經(jīng)過反復(fù)討論之后，對民法通則的規(guī)定作了較大的修改，縮小了無效合同的范圍，僅規(guī)定有下列情形之一的，合同無效：(1)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;(2)惡意串通，損害國家利益、集體利益或者第三人利益;(3)以合法形式掩蓋非法目的;(4)損害社會公共利益;(5)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。同時，合同法還對我國原有的合同制度作了重要發(fā)展，嚴(yán)格界定了無效合同與效力待定的合同、可撤銷合同的界限，完善了合同效力的相關(guān)規(guī)則，從而消除了原有的無效合同制度所產(chǎn)生的消極作用。合同法規(guī)定的無效合同原因，僅僅在民法通則，與德國法相比，范圍也小得多。適用于行政合同之上，不至產(chǎn)生德國行政程序法之不利后果，當(dāng)可作為確認(rèn)行政合同無效之標(biāo)準(zhǔn)。

因行政行為無效而無效

行政合同作為現(xiàn)代行政的一種重要行為方式，與單方行政行為一樣同屬于行政行為范疇。當(dāng)行政合同用以取代的單方行政行為存在無效的事由時，也必然會導(dǎo)致行政合同無效。否則，行政主體可以利用訂立行政合同的方式將無效的行政行為轉(zhuǎn)換為合法的行政合同，從而產(chǎn)生規(guī)避法律的效果。因此，德國行政程序法第59條第2款規(guī)定，如(公法合同代替的)行政行為具相應(yīng)內(nèi)容即無效，公法合同無效。如行政行為具相應(yīng)內(nèi)容，就會因不屬于第46條所指的程序或形式瑕疵而違法，且合同簽定者明知這一點的(公法合同無效)。我國臺灣地區(qū)行政程序法也作了相似規(guī)定。

那么，行政行為在什么情況下無效呢?一般認(rèn)為，當(dāng)行政行為存在嚴(yán)重的、明顯的瑕疵時，不能承認(rèn)其具有法律效力，從而無效。這些瑕疵情形大致包括：(1)行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形;(2)行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為;(3)無行政主體資格的主體所為的行為;(4)行政主體受脅迫而為的行政行為;(5)沒有可能實施的行政行為。

在私法行為中，凡是違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的，無論其違法情形屬于輕微還是嚴(yán)重，后果一概無效。我國合同法也將違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同作為無效合同。但就行政行為而言，則依其是否符合嚴(yán)重違法這一無效標(biāo)準(zhǔn)來決定其效力。也就是說，需區(qū)別行政合同的輕微違法和嚴(yán)重違法等情形，強(qiáng)調(diào)只有嚴(yán)重才無效。例如，德國行政程序法第44條第1款規(guī)定：行政行為具有嚴(yán)重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效。所以，行政行為是否無效取決于有權(quán)機(jī)關(guān)對其內(nèi)容或形式上是否明顯嚴(yán)重違法的判斷，否則即使違法也是有效的?？梢?，當(dāng)行政合同的無效規(guī)則同時適用行政行為無效和私法合同無效規(guī)則時，因兩者對違法瑕疵的嚴(yán)重程度要求不同，會產(chǎn)生適用上的沖突。那么，該沖突又當(dāng)如何解決呢?我們說，行政合同雖然承繼了私法中的諸多基本原則，甚至直接沿用了大量的私法合同規(guī)則，但作為行政主體實施行政的一種重要行為方式，其本質(zhì)上仍屬公法行為。該公法行為性質(zhì)決定了對其無效的界定必須主要從公法而不是私法的角度予以考查?！斑@種以公法效果的發(fā)生為目的的公法上的合同，其自身具有公共性質(zhì)必然決定了僅從當(dāng)事人利害關(guān)系調(diào)整的角度規(guī)定的私法規(guī)定，不能原封不動的適用，而必須從公共福利的角度予以特別的考慮?！薄爸挥行姓ㄎ醋魈貏e規(guī)定者，且更進(jìn)一步，即使行政法未作特別規(guī)定，適用民法規(guī)定也不致產(chǎn)生與行政合同的行政性不相容結(jié)果者，方有適用民法規(guī)定之可能。否則如果發(fā)生與行政合同行政性不相容的情況，則必須考察對民法規(guī)定作若干修正，以消弭不相容性?！币虼?，當(dāng)私法合同無效規(guī)則與行政行為無效規(guī)則發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政行為的相關(guān)規(guī)則，只有如此，方與行政合同的本質(zhì)屬性相合。

基于行政合同的特性無效者無效

行政合同的種類很多，不同行政合同具有不同特點，因而不同種類的行政合同會存在有別于一般無效規(guī)則的特殊規(guī)則，這是根據(jù)特定行政合同的特殊性所作的處理。相應(yīng)地，如果該特殊行政合同違反了特殊規(guī)則，也會無效。例如，行政主體與相對人串通而締結(jié)和解合同，或?qū)κ聦嵒虿幻鞔_的法律狀況未經(jīng)合理判斷，即簽定的和解合同。又如，使相對人承擔(dān)沒有法律根據(jù)的給付義務(wù)，或者行政主體出賣公權(quán)力的雙務(wù)合同等等。此外，如果行政合同違反了容許性，即依據(jù)所涉及的法律事務(wù)的性質(zhì)或法律規(guī)定，不得締結(jié)行政合同的，該行政合同無效。

違反形式要件的行政合同無效

多數(shù)國家立法要求行政合同應(yīng)采取書面形式，并以強(qiáng)制性規(guī)范的形式予以規(guī)定。故而，書面形式系行政合同的法定形式而非約定形式。在私法上，違反法定形式的合同導(dǎo)致何種后果，在審判實踐和理論上均有不同見解，有主張無效的，也有主張未生效或不具有對抗效力的。筆者認(rèn)為，行政合同涉及公共利益與個人利益的關(guān)系，因而通過書面形式有助于提升法的安定性，避免紛爭，一旦合同當(dāng)事人未能采取書面形式，只能是無效之一種后果。當(dāng)然，各國在要求行政合同采用書面形式的同時，亦多同時規(guī)定，法律對行政合同的形式另有規(guī)定的。那么，法律對行政合同形式的其他規(guī)定，既可能更加嚴(yán)格，亦可能較書面形式更為寬松。一旦特別法對特定行政合同的形式作出例外之規(guī)定，依據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，自然應(yīng)當(dāng)適用該其他規(guī)定。

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