由于行政合同是援用民法上的契約模式來達(dá)到行政目的，在本質(zhì)上必然符合契約的基本屬性??合意，正是這一點(diǎn)上其與民事合同趨同，故被稱為合同，這也是行政合同自身的優(yōu)點(diǎn)和特征之一，即契約性。從這個(gè)角度而言，意味著相對(duì)人權(quán)利與自由的擴(kuò)大，也是行政機(jī)關(guān)之權(quán)力與相對(duì)人之權(quán)利關(guān)系的重新配制，是權(quán)利對(duì)權(quán)力的一種有效控制手段，它是以行政程序保障處于不對(duì)等地位的雙方當(dāng)事人之間平等協(xié)商的實(shí)現(xiàn)。但行政合同作為行政法上的手段，是行政機(jī)關(guān)在公共管理作用的領(lǐng)域?yàn)橥菩行姓?，?shí)現(xiàn)行政目的服務(wù)的，在合同中雙方當(dāng)事人形成的主要是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系與民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，絕然不同，即對(duì)于行政主體而言，權(quán)力和義務(wù)具有同一性，表現(xiàn)為權(quán)力的同時(shí)也表現(xiàn)為義務(wù)，權(quán)力既不能放棄也不能免除，必須行使;而民法上的權(quán)力和義務(wù)具有相對(duì)性，權(quán)力可以放棄也可以免除。這也是行政合同的屬性之二即行政性之所在，其主要內(nèi)容就是行政合同中實(shí)體權(quán)利義務(wù)的配置，表現(xiàn)出行政主體對(duì)行政合同享有的行政優(yōu)益權(quán)，即行政機(jī)關(guān)享有的優(yōu)先處分的權(quán)益，主要表現(xiàn)在簽訂合同選擇權(quán)、履行過程指揮權(quán)、單方解除合同權(quán)、違約行為制裁權(quán)。這也是行政合同安身立命之所然.因此行政合同所反映的是行政職權(quán)作用于他人權(quán)益的特殊法律行為，是行政職權(quán)受合同規(guī)則調(diào)整的法律狀態(tài)，是公法規(guī)則與私法規(guī)則的有機(jī)結(jié)合，這使得行政合同具有契約與行政雙重屬性，既是一種特殊的合同，又是一種特殊的行政行為。

對(duì)一項(xiàng)事物作出界定必須圍繞其性質(zhì)進(jìn)行，既然行政合同具有契約和行政雙重性質(zhì)，對(duì)它的界定也就應(yīng)體現(xiàn)它的這種屬性，所以對(duì)行政合同的界定具有兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：

1、形式標(biāo)準(zhǔn)。

形式標(biāo)準(zhǔn)是體現(xiàn)行政合同的契約性，它是行政合同的充分條件。

(1)主體特定化：即行政合同的當(dāng)事人必定有一方是行使國(guó)家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)(包括法律或行政機(jī)關(guān)授權(quán)的的組織)。因?yàn)樵谛姓贤?，?dāng)事人的一方具有特殊權(quán)力，所以只有國(guó)家、地方團(tuán)體、公務(wù)法人等公法人，才有資格簽訂行政合同。私人間所簽訂的合同，即使其內(nèi)容是執(zhí)行公務(wù)，例如公共工程承包人和建筑師的簽訂的合同，也不能是行政合同，對(duì)于這個(gè)原則幾乎沒有例外。

(2)合意過程化：即行政合同的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人共同協(xié)商的結(jié)果，是雙方意思表示的“交集”，是雙方互為相反意思而達(dá)成的一致，具有“同值性”，體現(xiàn)一個(gè)協(xié)商有序的過程，要約與承諾是它不可缺少的兩個(gè)必要環(huán)節(jié)，如行政命令，依申請(qǐng)的行政行為雖都是雙方行為，雖最終結(jié)果都是雙方意思的一致，但其意思的形成只是表面上的“合意化”，其實(shí)是相對(duì)方須服從行政機(jī)關(guān)意思的結(jié)果，缺乏要約與承諾合意化的過程，不能滿足此一形式標(biāo)準(zhǔn)而不是行政合同。

2、實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

行政合同的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是體現(xiàn)它的行政特性，它是行政合同的必要條件，它的標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)，必須同時(shí)滿足才能成為典型意義上的行政合同。

(1)目的標(biāo)準(zhǔn)：所謂目的標(biāo)準(zhǔn)是指訂立行政合同的直接目的是為了履行行政機(jī)關(guān)的職能，其手段必須是直接意義上的而不是間接意義上的，即行政合同不需要憑借其他法律行為與法律關(guān)系，而直接與行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或執(zhí)行公務(wù)有關(guān)，或者說本質(zhì)就構(gòu)成執(zhí)行公務(wù)、履行職責(zé)的法律行為。如政府的采購活動(dòng)所訂立的合同就因不具備目的標(biāo)準(zhǔn)而不屬于行政合同。

(2)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)：所謂內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)是指行政合同發(fā)生在行政管理領(lǐng)域，具有行政法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，它體現(xiàn)著行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。我們談到行政合同，大多會(huì)舉出例如政府(國(guó)家)訂貨合同，指令性計(jì)劃合同，政府農(nóng)副產(chǎn)品收購合同等。筆者卻認(rèn)為，這些合同只是國(guó)家或政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一定經(jīng)濟(jì)目的，直接體現(xiàn)政府意志，由政府規(guī)定基本合同條件的合同，它的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家或社會(huì)或公共的利益，是作為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)行為的一種法律形式，它除了要服從經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求外，還必須遵循政府運(yùn)作的基本要求，它是公法和私法的配合，行政和“商事”的交合，在本質(zhì)上是“政府商事合同”，屬于為社會(huì)法的范疇，而非單純的行政措施。政府從既定的政策和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的要求出發(fā)，辦企業(yè)、做買賣，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。作為合同當(dāng)事人一方及其對(duì)合同關(guān)系的積極參與和主導(dǎo)，超出了自古就有的政府民事行為的范疇，使得原本意義上的(民)商事合同發(fā)生了上述變異，然而商事和經(jīng)濟(jì)的規(guī)律畢竟與政權(quán)運(yùn)作的規(guī)律不可同日而語，前者是深層次的、基礎(chǔ)的，后者作為上層建筑必須服從于前者，而政府行政，其天性是層層服從長(zhǎng)官和精心設(shè)計(jì)的權(quán)力制衡，不必直接顧及直接的經(jīng)濟(jì)要求和后果。(2)因此，從這個(gè)角度而言，前述合同作為“政府商事合同”不具有行政法律關(guān)系的權(quán)利、義務(wù)，不具備行政合同的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，不是典型意義上的行政合同。

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