公務(wù)員(包括廣大國家公職人員)作為社會群體的一部分，在依法執(zhí)行國家公務(wù)、忠實為民服務(wù)的同時，同樣也面臨著贍養(yǎng)父母、教育子女、供養(yǎng)家庭的社會責(zé)任。在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，公務(wù)員與其他社會群體一樣，也有提高家庭收入和改善生活品質(zhì)的基本需求。在法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)框架內(nèi)，進(jìn)行家庭理財、促進(jìn)財產(chǎn)性收入增長，已經(jīng)成為公務(wù)員社會活動中的一項不可或缺內(nèi)容。

首先，黨和國家政策將改善民生擺在了突出位置。黨的十七大報告提出要“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。讓人民的財富保值增值，讓人民擁有更多的財富，讓人民的生活更加幸福、更加有尊嚴(yán)，已經(jīng)成為黨和國家改善民生的工作重點。公務(wù)員作為人民的一員，如何合法依規(guī)進(jìn)行家庭理財，提高財產(chǎn)性收入，應(yīng)是黨的十七大報告應(yīng)有之義。

第二，《公務(wù)員法》等對公務(wù)員參與民間借貸行為的主要規(guī)定。公務(wù)員法第53條14款規(guī)定，公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得“從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”。從立法本意和司法實踐看，該規(guī)定旨在禁止公務(wù)員參與營利性的經(jīng)營活動，從而導(dǎo)致公權(quán)力被濫用，但并不禁止公務(wù)員參與合法的民間借貸等經(jīng)濟(jì)行為。最高人民法院《通知》建議：規(guī)范公務(wù)員參與民間借貸活動。針對審判實踐中發(fā)現(xiàn)的一些地方公務(wù)員參與民間借貸的問題，組織專門力量對重點地區(qū)公務(wù)員參與民間借貸活動進(jìn)行專題調(diào)研、及時出臺相應(yīng)規(guī)范，堅決打擊公務(wù)員以營利為目的進(jìn)行的高利放貸或擔(dān)?；顒?，對于違反黨紀(jì)國法的行為，要依照有關(guān)政策、法律從嚴(yán)懲處。因此，現(xiàn)行法律和《通知》建議的重點都不是公務(wù)員能不能參與、而是如何規(guī)范其參與民間借貸行為的問題。

第三，地方黨委政府對規(guī)范公務(wù)員參與民間借貸行為的主要探索。近年來，特別是最高人民法院司法建議發(fā)出后，公務(wù)人員參與民間借貸行為引起了一些部門和地區(qū)的高度重視。寧夏回族自治區(qū)以“三個嚴(yán)禁”對全區(qū)黨員、國家工作人員從事、參與、擔(dān)保、保護(hù)以營利為目的獲取高額利息的民間借貸活動進(jìn)行了規(guī)范。浙江省杭州市紀(jì)委出臺了《黨和國家機(jī)關(guān)工作人員違規(guī)入股等行為性質(zhì)認(rèn)定的意見》，將各類違規(guī)入股的行為按錯誤性質(zhì)分成四類，對認(rèn)識上容易發(fā)生偏差的問題予以界定。

公務(wù)員違規(guī)參與民間借貸行為危害巨大

參與民間借貸已成為一段時期來一些公務(wù)員進(jìn)行家庭理財?shù)闹匾緩?。隨著社保、醫(yī)保、教育、住房等改革政策的全面實施，特別是近年來物價總體水平的較快上升，公務(wù)員工資水平相對偏低的問題顯得愈發(fā)突出，這是公務(wù)員重視參與家庭理財?shù)膬?nèi)在客觀要求。同時，由于近年股市持續(xù)低迷，房市萎靡不振，再加上國家對市場流動性的不斷收縮，企業(yè)對民間資金依賴上升，紛紛通過降低門檻、提高收益、增強(qiáng)隱私保護(hù)等手段吸引民資。

我國民間借貸規(guī)模迅速擴(kuò)大并成為一些地方公務(wù)員家庭理財?shù)闹匾x項。據(jù)統(tǒng)計：截至2011年6月，我國共有民間借貸余額3.8萬億元，相當(dāng)于銀行總貸款的7%，廣東、福建、浙江的民間借貸規(guī)模甚至達(dá)到了國有銀行借貸規(guī)模的三分之一。資本活躍地區(qū)有60%以上的家庭參與了民間借貸，部分地區(qū)甚至達(dá)到90%以上，其中有相當(dāng)一部分是公務(wù)人員家庭。

由于目前關(guān)于公務(wù)員參與民間借貸的相關(guān)法紀(jì)規(guī)定比較原則、寬泛，特別是全黨和國家層面的系統(tǒng)紀(jì)律規(guī)定缺失，導(dǎo)致對合法開展民間借貸的認(rèn)識不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，定性難掌握，監(jiān)督難度大。近年來，公務(wù)員違規(guī)參與民間借貸的案件頻發(fā)，極大損害了黨和政府的形象。主要表現(xiàn)為：

違規(guī)案件多發(fā)。近年發(fā)生多起地方領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)參與民間借貸并被追究刑事責(zé)任的案件。

借貸金額巨大。由于市場對借貸的旺盛需求，致使部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部鋌而走險，違規(guī)借貸資金動輒幾十萬元甚至上百萬元。

借貸過程隱蔽。由于公務(wù)人員身份的特殊性，無論是出借方還是借方，出于對借貸風(fēng)險的考慮和自身的保護(hù)，實踐中已經(jīng)形成對當(dāng)事人身份保密的慣例。當(dāng)前，雖然各地各部門在大力推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項等制度，但并未將個人(家庭)參與民間借貸情況列為必報內(nèi)容，如果個人不主動申報，對其財產(chǎn)及財產(chǎn)來源進(jìn)行全面核查仍存在較大難度。

社會危害巨大。公務(wù)員違規(guī)參與借貸行為，一方面，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在人民群眾中的形象，降低了權(quán)力的公信力，擾亂了正常的工作秩序，滋長了不正之風(fēng)，影響了社會穩(wěn)定。另一方面，影響了經(jīng)濟(jì)社會秩序，損害了金融部門的利益，造成了國家稅收流失，也加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

規(guī)范公務(wù)員參與民間借貸需抓緊制定紀(jì)律要求和細(xì)則規(guī)定

緊密結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，總結(jié)已有經(jīng)驗，借鑒其他國家和地區(qū)的有效做法，規(guī)范公務(wù)員參與民間借貸必須堅持依法依規(guī)、實事求是、疏堵結(jié)合、嚴(yán)格規(guī)范的原則，抓緊制定具體紀(jì)律要求和細(xì)則規(guī)定，尋找適合我國國情的監(jiān)管之路。

要制訂規(guī)范性、強(qiáng)制性、可執(zhí)行的公務(wù)員參與民間借貸行為紀(jì)律規(guī)定。公務(wù)員法第53條14款的規(guī)定，對“紀(jì)律”外延沒有專門明確，現(xiàn)行黨紀(jì)也對此缺乏詳細(xì)的條文規(guī)定。根據(jù)違紀(jì)案件查處與司法實踐，筆者建議，制訂規(guī)范性、強(qiáng)制性、可執(zhí)行的公務(wù)人員參與民間借貸行為紀(jì)律規(guī)定應(yīng)突出以下要點：

1.公務(wù)人員參與民間借貸的資金必須是其本人或家庭的自有合法資金。

2.借貸利率必須低于銀行同類貸款利率的四倍(包含利率本數(shù));在普通民事借貸中，超過銀行同類貸款利率四倍收益法院不予保護(hù)，而對公務(wù)員向管理對象收受高利息的認(rèn)定為受賄。因此黨紀(jì)應(yīng)該嚴(yán)格禁止公務(wù)員參與高利放貸行為。

3.公務(wù)員參與民間借貸必須與相關(guān)人員簽訂規(guī)范的借貸合同，并嚴(yán)格按合同約定承擔(dān)風(fēng)險、享受權(quán)益。不允許在企業(yè)等發(fā)生風(fēng)險時享受優(yōu)先兌付等特權(quán)。合同糾紛通過法律途徑依法解決;防止并堅決懲處以借貸名義、利用公權(quán)聚斂錢財?shù)牟环ú涣袨椤?/p>

4.借貸資金往來應(yīng)按照相關(guān)金融法規(guī)規(guī)定，超過一定金額必須在銀行轉(zhuǎn)賬。特殊情況要向組織說明。

5.民間借貸損虧收益等情況作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部年度個人事項報告的重要內(nèi)容，必須如實向組織報告。

要嚴(yán)肅懲處公務(wù)人員違規(guī)民間借貸行為。嚴(yán)把“懲處關(guān)”，以誡勉談話、通報批評、紀(jì)律處分、依法追究刑事責(zé)任等嚴(yán)肅懲處以下七種行為：一是利用職權(quán)和職務(wù)上的影響，向管理服務(wù)對象無償、低息借款或高利出借資金給管理服務(wù)對象的;二是利用職權(quán)和職務(wù)上的影響，以投資或出借資金等形式獲取高額收益或固定回報的;三是通過欺騙、弄虛作假等方式獲得銀行貸款或以民間借貸方式融資后高利出借資金的;四是將自有資金高利出借他人的;五是為高利借貸者提供擔(dān)保的;六是組織、參與、保護(hù)、縱容非法集資、高利借貸活動的;七是公務(wù)員與借款方簽訂陰陽合同以及在企業(yè)發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險時非正常提取本息逃避風(fēng)險的。

要教育引導(dǎo)公務(wù)人員依法合規(guī)開展家庭理財。懂法知規(guī)才能遵紀(jì)守紀(jì)。第一要加強(qiáng)對公務(wù)員相關(guān)法規(guī)紀(jì)律與政策的學(xué)習(xí)教育。既鼓勵公務(wù)人員切實履行家庭社會責(zé)任，開展家庭理財，又要求公務(wù)員謹(jǐn)記特殊身份，時刻不忘依法合規(guī)理財?shù)姆o(jì)底線。第二要明確監(jiān)管主體。設(shè)立管理公務(wù)人員參與金融活動的機(jī)構(gòu)，對包括民間借貸在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。第三要加強(qiáng)警示教育，重視公務(wù)員世界觀、人生觀、價值觀的系統(tǒng)性教育。