我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則的規(guī)定主要在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)及《證據(jù)規(guī)定》中。行政訴訟中被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，《行政訴訟法》第32條、第43條、《證據(jù)規(guī)定》第6條對(duì)此分別作出了規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。概括而言，行政訴訟中被告方應(yīng)就下列三種情況承擔(dān)舉證責(zé)任：1、與被訴具體行政行為合法性有關(guān)的事實(shí);2、作出被訴具體行政行為的法律依據(jù);3、當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)與原告之間因起訴時(shí)效問題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，認(rèn)為原告方起訴已超過法定起訴期限的事實(shí)。

可以看出，在我國(guó)確立了被告在行政訴訟中承擔(dān)主要舉證責(zé)任的分配責(zé)任原則，這一原則從表面看區(qū)別于“誰主張-誰舉證”的民事訴訟舉證責(zé)任原則，行政訴訟的特殊性就體現(xiàn)在這里。從形式上看原告處于主張者的地位，主張某一具體行政行為的違法性，而從事物的本質(zhì)上分析，“違法性”是和“合法性”相對(duì)應(yīng)的，分別從不同方面反映了具體行政行為的性質(zhì)。所以，從另一個(gè)角度分析，被告行政機(jī)關(guān)主張具體行政行為的合法性，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明該具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。因此，被告負(fù)主要舉證責(zé)任并不違背“誰主張-誰舉證”的一般原則①。行政訴訟確立被告對(duì)被訴具體行政行為的合法性負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任主要基于下列原因：

1、由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，是被告行政機(jī)關(guān)在行政程序中應(yīng)當(dāng)遵守“先取證，后裁決”這一規(guī)則的必然要求。在行政程序中，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查、充分收集證據(jù)，在證據(jù)充分，事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上正確適用法律，作出正確的行政行為。因此，一旦行政行為被訴，由作出該行為的被告負(fù)擔(dān)證明其行為合法性的責(zé)任，是合情合理的。

2、由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的舉證優(yōu)勢(shì)。在行政訴訟中，進(jìn)行司法審查的核心問題是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由被告作出的，所以被告對(duì)該具體行政行為的證據(jù)最為了解。并且在行政程序中，被告行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，其行使職權(quán)無須征得公民、法人和其他組織同意，所以被告的舉證能力較原告強(qiáng)，由被告負(fù)主要舉證責(zé)任是公平原則在行政訴訟中的體現(xiàn)。

3、由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，可以有效促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。要求被告行政機(jī)關(guān)對(duì)被訴具體行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是要求行政機(jī)關(guān)在行政訴訟程序之前的行政程序中應(yīng)當(dāng)在具有事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)的前提下，作出具體行政行為。否則，其作出的具體行政行為就是違法的，面臨著其行為被撤銷或者其他否定性法律評(píng)價(jià)的后果。行政訴訟在承載解決法律糾紛的使命外，還承載了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)處于弱者地位的行政相對(duì)人，通過行政訴訟程序來平衡行政程序中雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)一致性的要求。

被告應(yīng)對(duì)其作出的具體行政行為的法律依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任，這一點(diǎn)沒有什么爭(zhēng)議。但對(duì)于規(guī)范性文件是否屬于證據(jù)，理論和實(shí)踐中卻有不同的意見。一種意見認(rèn)為，行政訴訟法沒有將規(guī)范性文件作為證據(jù)的種類加以固定，且其在性質(zhì)上也不具有證據(jù)的屬性，因此規(guī)范性文件不屬于證據(jù)，不適用證據(jù)規(guī)則;另一種意見認(rèn)為，雖然法律沒有規(guī)定“法律規(guī)范文件”這一證據(jù)形式，但其實(shí)際上是書證的一種特別形式，只不過這種書證的原始制作人是法律規(guī)范文件的制定或者發(fā)布機(jī)關(guān)而已。筆者認(rèn)為，當(dāng)規(guī)范性文件作為被訴具體行政行為的法律依據(jù)使用時(shí)，不具有證據(jù)意義。對(duì)此，從《證據(jù)規(guī)定》第1條的規(guī)定也可看出，作為法律依據(jù)的規(guī)范性文件也沒有納入行政訴訟證據(jù)的范疇，足以證明。不過，審判實(shí)踐中應(yīng)注意的是，在被告提供的證明被訴行政行為合法性的全部事實(shí)證據(jù)中，不排除有些作為書證使用的、證明具體行政行為合法性事實(shí)的規(guī)范性文件，如證明被告執(zhí)法主體資格的規(guī)范性文件等②。

對(duì)由被告行政機(jī)關(guān)對(duì)原告起訴是否超過起訴期限負(fù)有舉證責(zé)任的理由如下：1、告知行政管理相對(duì)人訴權(quán)和起訴期限是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。因此，如果行政機(jī)關(guān)未告知行政相對(duì)人訴權(quán)和起訴期限的，就應(yīng)當(dāng)推定為行政相對(duì)人不知道訴權(quán)和起訴期限。如果要法院認(rèn)定行政相對(duì)人知道訴權(quán)和起訴期限，就必須向法院提供證據(jù)以證明之。2、行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人作出具體行政行為后，應(yīng)當(dāng)向行政相對(duì)人發(fā)出具體行政行為文書，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)對(duì)該文書簽收，若拒絕簽收，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)記錄在卷并由在場(chǎng)人簽字或蓋章予以說明。即使行政機(jī)關(guān)通過郵寄或公告方式送達(dá)，也應(yīng)有相應(yīng)的單據(jù)或書面存根加以佐證。3、雖然《行政訴訟法》未明確規(guī)定對(duì)原告的起訴是否超過期限負(fù)有舉證責(zé)任，但根據(jù)“誰主張，誰舉證”的通用法則，也應(yīng)當(dāng)由被告行政機(jī)關(guān)對(duì)原告起訴是否超過起訴期限負(fù)舉證責(zé)任。