2014年，某縣委辦、政府辦以及各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府先后聯(lián)合下文，在各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會，該委員會由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記任管委會主任，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長任第一副主任，紀(jì)委書記、分管鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長任副主任。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃編制，農(nóng)村村民建房規(guī)劃許可、宅基地的審查、管理和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)的日常巡查等工作。2015年11月2日，某鎮(zhèn)國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會為馬*付頒發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。規(guī)定了用地面積及四至。四至所涉馬*云、王*芬夫妻以該規(guī)劃許可侵犯了自己的合法權(quán)益，于2016年5月30日提起行政訴訟，請求撤銷為馬*付頒發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。

〔分歧〕

在訴訟中，對誰是本案適格的被告，有以下不同的意見：

第一種意見認(rèn)為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會為適格的被告。第二種意見認(rèn)為，本案適格的被告應(yīng)是縣級政府。第三種意見認(rèn)為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是本案的適格被告。

〔評析〕

筆者傾向于第三種意見。本案以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被告較為適宜。理由如下：

1.鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會不具有行政主體資格

一般來說，一個依照行政組織法設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，具有行政主體資格，可以成為行政訴訟的被告。行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！编l(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會顯然不是依法成立的機(jī)構(gòu)，不是一個行政機(jī)關(guān)，不具有行政主體資格，它只是一個內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行使一定的行政管理職權(quán)，但沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，也不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，因此，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會不是適格被告。

2.在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)下，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以成為被告

土地管理法第六十二條第三款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn);其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！背青l(xiāng)規(guī)劃法第四十一條第二款規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定?！?/p>

《安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十條第二款規(guī)定：“縣人民政府所在地鎮(zhèn)以外的鎮(zhèn)和鄉(xiāng)人民政府依法承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，并確定相關(guān)機(jī)構(gòu)或者人員負(fù)責(zé)具體工作?！钡谌l第一、二款規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，申請人應(yīng)當(dāng)持村民委員會證明材料、戶口簿及其復(fù)印件，向鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府提出申請?！薄笆褂迷姓睾推渌寝r(nóng)用地的，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起十日內(nèi)作出決定，符合鄉(xiāng)規(guī)劃或者村莊規(guī)劃的，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證;不符合鄉(xiāng)規(guī)劃或者村莊規(guī)劃的，不予核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，書面告知申請人，并說明理由。”上述土地管理法第六十二條第三款與城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十一條第二款對農(nóng)村村民住宅建設(shè)規(guī)定顯然是不一致的。據(jù)立法法第九十二條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！睋?jù)此，應(yīng)優(yōu)先適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定。本案在上述法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府具有規(guī)劃許可的法定職權(quán)，應(yīng)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為被告。

從另外一個角度來理解，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告?！币嘁脏l(xiāng)(鎮(zhèn))政府為被告。也就是說《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》雖然蓋有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源規(guī)劃建設(shè)管理委員會的章，但是行政許可的后果應(yīng)由組建該管理委員會的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府承擔(dān)。