行政復(fù)議調(diào)解的基本原則

《行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。這是行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，即進(jìn)行調(diào)解的范圍、內(nèi)容、依據(jù)必須符合法律規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解或者違心接受調(diào)解結(jié)果。我們認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解除應(yīng)遵循上述兩條基本原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循以下幾條原則：

(一)效率原則

高效是行政復(fù)議的重要特點，行政復(fù)議調(diào)解也必須反映這一特點，防止久調(diào)不決，給當(dāng)事人造成訴累。調(diào)解在程序上具有靈活性、簡便性、效益性等優(yōu)點，行政復(fù)議的調(diào)解要充分利用這些優(yōu)點，提高效率，調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時作出復(fù)議決定，不準(zhǔn)拖延。除了調(diào)解期限不應(yīng)超過法律規(guī)定的復(fù)議期限外，所選擇的調(diào)解方式也可以是非正式的，只要不違背中立原則，在召開面對面的調(diào)解會議之前，可單獨與各方當(dāng)事人會談，搞清案情細(xì)節(jié)，掌握各方所求，迅速促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。

(二)中立原則

在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要始終保持中立的“超然”地位。行政復(fù)議人員要充分尊重法律的規(guī)定，充分尊重當(dāng)事人的意志和處分權(quán)，不能心存偏私、偏見，要站在中立的位置公正調(diào)解，不能為片面地追求調(diào)解結(jié)果，而采用變相威脅、壓制、限制一方權(quán)利等方式、方法。

(三)公益保護(hù)原則

在行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)擁有的實體處分權(quán)必須限定在行政機(jī)關(guān)依法擁有的法定職權(quán)范圍內(nèi)，不能為了換取與申請人的和解而超越或放棄法定職權(quán)，從而損害國家利益、公共利益和第三人利益。同時，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在調(diào)解過程中要據(jù)有主動權(quán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握，及時作出判斷，并予以正確引導(dǎo)，切實保護(hù)公共利益和第三人合法利益。

行政復(fù)議調(diào)解的范圍

行政復(fù)議的司法性決定了行政復(fù)議不同于一般的具體行政行為，行政復(fù)議調(diào)解也不是“萬金油”，并不是所有復(fù)議案件都可以適用調(diào)解。除《行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定的兩種情形外，我們認(rèn)為，在實踐中，下列案件也可以通過調(diào)解的方式審理行政復(fù)議案件，解決行政爭議：

(一)當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的裁決、確權(quán)、認(rèn)定等案件。這類案件的調(diào)解對象是申請人與第三人。例如發(fā)生爭議較多的土地權(quán)屬糾紛案件，這類案件，往往是歷史遺留問題且關(guān)系當(dāng)事人切身利益，爭議雙方往往各執(zhí)一辭，不論原處理機(jī)關(guān)作出處理結(jié)果如何，總有一方不服。審理這類案件，復(fù)議機(jī)關(guān)可以采取聽證的方式，在充分聽取申請人、被申請人和第三人的意見基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，促成當(dāng)事人雙方相互理解與體諒，從而解決糾紛。由此可見，調(diào)解在此類復(fù)議案件中發(fā)揮的作用非常明顯。如工傷認(rèn)定案件，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，工傷行政確認(rèn)案件不屬于調(diào)解的范圍，但通過認(rèn)真調(diào)研分析，結(jié)合大量的案例，我們認(rèn)為，大多數(shù)情況下，沒有工傷保險的受傷害職工向勞動保障部門申請工傷認(rèn)定來確定“名分”不是根本，關(guān)鍵的問題在于“名分”地確定最終決定用人單位是否補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少，這才是問題的本質(zhì)。在這類案件中，如果適用調(diào)解制度得當(dāng)，可以有效地減少訴累，更好地維護(hù)企業(yè)和職工的合法權(quán)益，減少爭議，維護(hù)社會穩(wěn)定。

(二)當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。對于此類案件，如果確屬行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍，通過調(diào)解結(jié)案，可以減少雙方的對立情緒，使雙方在不傷和氣的情況下解決爭議，有利于促使行政機(jī)關(guān)及時、依法履行相應(yīng)職責(zé)。例如公民申請教育主管部門保護(hù)受教育權(quán)利，而教育主管部門未及時履行該職責(zé)，當(dāng)事人申請行政復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接做出行政復(fù)議決定，責(zé)令教育主管部門履行法定職責(zé)，在這種情況下，教育主管部門也會履行行政復(fù)議決定，但難免會帶有抵觸情緒，其履行職責(zé)的實效可能會打折扣，申請人申請復(fù)議的目的就不能實現(xiàn)。如果采取調(diào)解方式，可以緩和雙方的對立情緒，促使教育主管部門及時履行法定職責(zé)，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

(三)相關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，在適用法律方面有一定困難或爭議的案件。雖然我國基本建立了比較完備的法律體系，但是不可否認(rèn)，由于立法技術(shù)、經(jīng)驗等原因，相當(dāng)多的領(lǐng)域法律規(guī)定不是很健全，沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的現(xiàn)象還大量存在。在這種情況下，適用調(diào)解審案，可以促使行政復(fù)議雙方達(dá)成對對方法律意見的相互認(rèn)可。例如工傷認(rèn)定案件，法律規(guī)定的非常原則，而發(fā)生工傷的情形卻千差萬別，各方當(dāng)事人對法律規(guī)定的理解也存在不一致的情況，直接影響了案件的性質(zhì)與結(jié)果。在此類案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)采取調(diào)解的方式，可以使各方當(dāng)事人對法律條文的理解達(dá)成一致意見，促使案件得到合法、合理解決。

(四)具體行政行為有輕微瑕疵的案件。我們認(rèn)為，對有輕微瑕疵的具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不宜撤銷，但是，畢竟該具體行政行為存在瑕疵，行政機(jī)關(guān)存在一定的過錯，調(diào)解可以糾正行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為中存在的錯誤，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。例如房屋登記案件中，房產(chǎn)管理部門在未查清房屋共有人的情況下，對房屋進(jìn)行了變更登記，房屋共有人不服，申請行政復(fù)議。我們認(rèn)為，雖然行政機(jī)關(guān)存在過錯，但從保護(hù)善意第三人角度出發(fā)，不宜進(jìn)行撤銷，而應(yīng)認(rèn)定具體行政行為存在瑕疵。可以通過調(diào)解，促使原房屋共有人達(dá)成一致意見，及時化解矛盾，做到“案結(jié)事了”。

(五)涉及面廣，申請人數(shù)眾多，在本地區(qū)有較大影響、可能引起群體性沖突或?qū)依妗⒐怖婧蜕鐣€(wěn)定可能造成影響的案件。在復(fù)議工作中，有時會遇到在本地區(qū)影響較大，情況較為復(fù)雜的案件。由于書面審理具有缺乏互動、信息交流不及時的缺陷，對于書面審理結(jié)果，未必所有的申請人都能認(rèn)可，從而會導(dǎo)致其可能選擇其他途徑解決糾紛。因此，根據(jù)案情需要，適時采用開庭加調(diào)解方式審理，對于增進(jìn)雙方了解、緩和矛盾，具有一定的作用。例如房屋拆遷案件，往往涉及人員眾多，影響較大。對于此類案件，如果處理不好，很容易激化矛盾，形成新的社會不穩(wěn)定因素。運用調(diào)解方式進(jìn)行處理，可以有效減少對立與沖突，解決糾紛，化解矛盾。