2012年2月，申請人郭某不服某縣人民政府作出的注銷其國有土地使用權(quán)證并認定申請人與案外人劉某不存在權(quán)屬爭議的行政決定，向某市人民政府申請行政復議。2012年8月20日，該市人民政府作出行政復議決定，撤銷了某縣人民政府作出的行政決定，限某縣人民政府在法定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。行政復議決定生效后，申請人多次到被申請人處要求履行，均被以各種理由拒絕。申請人遂以被申請人不履行行政復議決定為由，向鄒城市人民法院提起行政訴訟。

【分歧】

對該案是否屬行政訴訟的受案范圍，存在兩種意見：

一種意見認為，《中華人民共和國行政復議法》第三十二條第二款規(guī)定：“被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)應當責令其限期履行”。本案中，某縣人民政府在不履行其上級行政機關(guān)的復議決定的情況下，當事人應向行政復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)反映，要求行政復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)責令其限期履行，尋求行政救濟，而不能提起行政訴訟，該案不屬行政訴訟的受案范圍，應裁定駁回其起訴。

第二種意見認為，某縣人民政府不履行復議決定是一種典型的行政不作為，屬于行政訴訟的受案范圍。當事人既可以通過行政程序要求復議機關(guān)督促被復議機關(guān)履行復議決定，也可以提起行政訴訟，尋求司法救濟。

【評析】

筆者同意第二種意見。理由如下：

一、行政復議決定具有行政行為的屬性

從我國行政復議的相關(guān)法律法規(guī)可以看出，行政復議決定對復議申請人拘束力的內(nèi)容與一般具體行政行為相同，對被申請人的拘束力則具有行政裁決的效力，充分反映出行政復議決定既具有行政裁決的屬性，也具有具體行政行為的屬性，其目的是為了保證行政復議決定的實際效果得以實現(xiàn)。為確保行政復議決定的履行，行政復議法規(guī)定了一系列行政機關(guān)內(nèi)部的“糾錯”機制，但這種機制有無強制力、如何體現(xiàn)并沒有予以規(guī)定，同時，也沒有賦予申請人有申請強制執(zhí)行的權(quán)利。行政復議法規(guī)定，行政復議決定書一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力，但對拒不執(zhí)行行政復議決定的行為，目前法律上缺少一個啟動強制執(zhí)行的具體程序和渠道。因此，在如何啟動強制執(zhí)行程序的法律規(guī)定缺位的情況下，應賦予申請人提起行政訴訟的權(quán)利，通過對行政裁判文書的執(zhí)行來維護行政相對人的合法權(quán)益。

二、履行行政復議決定是行政機關(guān)的法定職責

無論從土地管理法還是地方政府組織法都可看出，縣人民政府依照行政復議決定對訴爭的土地重新作出處理，是其應履行的法定職責。本案的行政復議決定撤銷了原具體行政行為后，從法律上看，行政機關(guān)對訴爭的土地權(quán)屬已沒有作出任何的具體行政行為?？h人民政府的行政不作為影響了起訴人的合法權(quán)益，起訴人以此為由，要求縣人民政府履行法定職責，屬于行政訴訟受案范圍。同時，其申請超過兩個月未見答復，也符合行政訴訟立案條件。

三、行政救濟并不排斥司法救濟

行政復議法規(guī)定對被申請人不履行復議決定的，行政復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)應當責令其限期履行。這一規(guī)定，意在強化行政復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)對被復議機關(guān)的行政監(jiān)督，是行政機關(guān)體系內(nèi)的一種監(jiān)督方式，而并非是針對申請人作出的必須如此選擇的程序規(guī)定。復議決定書一經(jīng)送達給被復議機關(guān)，就對被復議機關(guān)具有法律效力，被復議機關(guān)必須堅決服從和執(zhí)行，這也是行政關(guān)系的性質(zhì)所決定的。

本案中，某縣人民政府不履行復議決定是一種典型的不履行法定職責的行政不作為，屬于行政訴訟的受案范圍。當事人既可以通過行政程序要求復議機關(guān)采取行政手段促使被復議機關(guān)履行復議決定，也可以提起行政訴訟，尋求司法救濟。因此，原告的起訴符合法律規(guī)定，應予支持。同時，對某縣人民政府不履行復議決定的行為，人民法院可向復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)發(fā)出司法建議，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十七條的規(guī)定追究有關(guān)人員的行政責任。