行政合同，具有一個特別的性質(zhì)就是可訴性，其實很多合同都具有這樣的一個特點，但是對于行政合同來說，能夠進行訴訟行為是具有一定的必要性的，行政合同的糾紛納入到了行政訴訟的范圍之內(nèi)是我國行政法治原則的要求，那么關(guān)于行政合同訴訟的規(guī)定是怎么樣的?

一、行政合同訴訟的必要性

(一)將行政合同糾紛納入行政訴訟的范圍是行政法治原則的要求

依照行政法治原則，行政機關(guān)所有行政行為都必須依法做出，并在違法時接受法院的司法審查。“一個行政機關(guān)的行為能否提起行政救濟，端視其是否具有行政決定之屬性”。

[1]有學(xué)者認為： “可訴的具體行政行為是指那些由法律規(guī)定的、法院可以受理并對之進行司法審查的具體行政行為。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，可訴的具體行政行為，原則上是符合具體行政行為的一般特征并被認為侵犯了對方當事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為”。

[2]而本文討論的行政合同雖然借助了私法中的“ 合同” 這一外在形式，但其簽訂與實施的目的是為了實現(xiàn)國家行政管理目標或公共利益，與其他具體行政行為一樣，其也是針對特定的相對人就特定的事項實施的行為，而且同樣能影響相對人的法律地位，產(chǎn)生行政法上的法律后果，屬于一種具體行政行為。既然行政合同屬于一種具體行政行為，而且在合同的履行過程中也有可能會侵犯到對方當事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該根據(jù)行政法治的原則將其納入司法審查的范圍，否則相對人的權(quán)利將得不到保護，最終也會影響到行政管理長遠目標和社會公共利益的實現(xiàn)。

(二)將行政合同糾紛納入行政訴訟的范圍是防止行政合同中行政優(yōu)益權(quán)濫用的需要

為確保行政合同所預(yù)期的社會公共利益和行政機關(guān)的特定行政目標得以實現(xiàn)，就要求在行政合同中賦予行政機關(guān)對合同履行的指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)，對不履行合同義務(wù)的相對一方強制執(zhí)行權(quán)，因社會公共利益的需要而單方面變更、解除合同權(quán)，對違約方進行行政制裁權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)。[3]在官本位思想嚴重的中國，行政機關(guān)在社會生活中本來就處于一種強勢、優(yōu)越的地位，而行政優(yōu)益權(quán)的存在一定程度上亦增加了行政機關(guān)的強勢地位，也不可避免地會出現(xiàn)由于權(quán)力的濫用導(dǎo)致相對一方遭受損害情況的發(fā)生。所以，應(yīng)盡量將所有行政行為納入司法審查的范圍，尤其是作為具體行政行為之一種的行政合同，否則，就會為行政機關(guān)違法行政，逃避司法審查和監(jiān)督留下借口，使司法對行政的監(jiān)督形同虛設(shè)，難以真正發(fā)揮制約行政、保護公民合法權(quán)益的作用。

(三)將行政合同糾紛納入行政訴訟是司法最終救濟原則的體現(xiàn)

司法最終救濟是指對行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的一切情形都應(yīng)當設(shè)置司法的救濟途徑，使權(quán)利在受到侵害時可以直接或間接地通過司法的途徑獲得救濟。[4]從現(xiàn)代行政法的精神上來看，行政法應(yīng)該是限制公權(quán)力的法，以更好地實施行政管理目的，保護公民合法權(quán)益。雖然在行政法內(nèi)部，已經(jīng)設(shè)置了諸如行政復(fù)議、協(xié)商等內(nèi)部處理方式，但對于糾紛的處理應(yīng)最終落實到司法救濟上。尤其是可能對公民權(quán)利造成侵害的具體行政行為，完全依靠行政機關(guān)內(nèi)部處理是不能夠徹底解決的，因為行政機關(guān)內(nèi)部在處理糾紛時，可能會受到來自上級部門或關(guān)系部門的壓力與疏通。只有依靠法院這個獨立的、公正的第三者進行居中裁判，憑借一系列嚴格公正的程序，才能使司法救濟的有效性得以充分實現(xiàn)。雖然我國目前的《中華人民共和國行政訴訟法》(1990年10月1日起施行，以下簡稱《行政訴訟法》)中對抽象行政行為、終局性行政行為進行了司法審查的除外[5]，但相信在我國依法治國的進程中，會有越來越多的行政行為被納入司法救濟的范圍。

二、行政合同訴訟的可行性

《行政訴訟法》施行以前，由于沒有開展行政審判的工作，包括行政合同在內(nèi)的行政案件一般由經(jīng)濟庭或民事庭審理。在《行政訴訟法》施行后，各地法院的行政審判庭逐漸得到設(shè)立與完善。但在該法第11條規(guī)定的受案范圍中，并沒有規(guī)定行政合同糾紛可以提起行政訴訟。[6]1991年最高人民法院通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》又將具體行政行為界定為行政機關(guān)依職權(quán)做出的單方行政行為，這必然不包括以雙方合意為基礎(chǔ)的行政合同行為，因此，行政合同行為被排除在具體行政行為之外。這些都是行政合同糾紛通過訴訟途徑尋求救濟的障礙。隨著行政合同糾紛數(shù)量的增多及對行政合同性質(zhì)的深入認識，行政合同案件的訴訟道路慢慢顯現(xiàn)。

(一)法律上的障礙解除

如前所述，雖然我國《行政訴訟法》第11條的受案范圍中并沒有包括行政合同糾紛，但從另一個角度考慮，行政合同行為亦不在《行政訴訟法》第12條的排除范圍之內(nèi)，因為其不屬于第12條明確規(guī)定的不能提起行政訴訟的國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和終局行政行為。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第1條第2款[7]再一次重申了六類不可訴的行政行為，行政合同都不包括在其中，這至少說明我國法律并沒有將行政合同明確規(guī)定為不可訴的行政行為。

而且《解釋》的相關(guān)規(guī)定更為行政合同可以提起行政訴訟作了法律上的鋪墊，破除了行政合同不能提起行政訴訟的障礙。《解釋》第1條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。從中可以看出，最高人民法院不再延續(xù)對具體行政行為作單方行政行為的定義，這就為將以雙方行政行為為特征的行政合同納入行政訴訟的受案范圍掃清了障礙，這是行政合同行為可以作為具體行政行為，從而進入行政訴訟受案范圍的邏輯突破口。2004年1月14日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，確認了27種具體行政行為，其中包括“行政合同”，并在例示中說明：不作為案件的案由可以寫成“訴××(行政主體)不履行行政合同義務(wù)”樣式。由此可以看出，行政合同的行政性與可訴性越來越被我國法律所認可。

(二)實踐中的不斷探索

雖然我國法律并未對行政合同的獨立地位予以確認，但司法實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了許多行政合同糾紛訴訟的有益探索。目前法院主要是將教育行政合同、國有土地出讓合同、征用補償合同、農(nóng)村土地承包合同、計劃生育合同等行政合同案件作為行政案件交由行政審判庭審理。2005年6月18日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，解釋中規(guī)定涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛的案件要按照民事合同模式來處理。但是，在實務(wù)中，基層人民法院甚至最高人民法院并非完全遵從上述司法解釋的規(guī)定，許多案件都是采取行政訴訟的方式予以解決。[8]

所以，無論是從法律的隱含推理、認可傾向，還是從行政合同訴訟的實踐來看，行政合同都可以以一種具體行政行為的身份進入行政訴訟的受案范圍。

行政合同訴訟的規(guī)定內(nèi)容是怎么樣的?對于行政合同的訴訟權(quán)利是非常有必要的，對于行政合同進行訴訟能夠有效的打擊行政合同中，行政優(yōu)異權(quán)的濫用，所以對于行政合同的訴訟進行規(guī)定，勢在必行，我國應(yīng)該在這一方面逐步的完善。

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