2003年7月1日北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)南劉各莊村民委員會(以下簡稱村民委員會)與被執(zhí)行人張某簽訂土地租賃合同，村民委員會將村集體土地10畝出租給張某。自2005年張某在未辦理用地手續(xù)的情況下，在租用的土地上建設廠房。申請執(zhí)行人北京市國土資源局于2007年2月8日對張某非法占地行為立案調查，經(jīng)現(xiàn)場勘測，張某所建廠房實際違法占地面積6811.8平方米(合10.22畝)。2008年6月24日申請執(zhí)行人對張某作出國土資源行政處罰決定書：認定張某在未取得國土部門用地手續(xù)情況下，擅自占用北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)南劉各莊村土地建設廠房的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》的相關規(guī)定，責令張某退還非法占用的土地，15日內拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。張某在規(guī)定的期限內對行政處罰決定書未提起復議或向人民法院起訴。2009年2月18日北京市國土資源局依法向法院申請強制執(zhí)行。

在對此案審查過程中，被執(zhí)行人張某承認非法占地上所建廠房是其所建，但稱其已于2007年底將廠房賣與他人，但未能提供證據(jù)。

二、審理結果：裁定準予執(zhí)行

三、分析意見

本案爭議的焦點是：北京市國土資源局對違法占地的被處罰人應該是誰?

一種意見認為被處罰人是違法占地的建設者張某，理由是《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。沒有按照該規(guī)定辦理相關手續(xù)的，實施了違法占地的行為人就是國土部門處罰的相對人。

另一種意見認為被處罰人是實際占地的人，理由是違法占地人將土地及地上物出租或出賣他人，違法占地的建設者沒有實際占用土地，其對國土部門的處罰決定書會置之不理，承租人或買受人的權益無法保障，如證據(jù)充足，應處罰實際違法占地人。

筆者同意第一種意見。國土部門依據(jù)《土地管理法》規(guī)定查處違法占地行為的非訴行政執(zhí)行案件急劇上升，此類案件認定的違法占地的事實是清楚的，但違法占地的相對人在現(xiàn)實中非常復雜，呈多樣化，給法院審查此類案件增加了難度?！锻恋毓芾矸ā穼τ谶`法占地實施建設的人都具有哪些情況，應處罰什么情況下的相對人沒有明確規(guī)定，從法律字面理解是要處罰違法占地的建設者，其也許出租或出賣土地及地上物，但其是違法占地的建設者，應予處罰。在審查過程中常常出現(xiàn)因為違法占地的建設者稱已將地上物賣予他人，處罰其將地上物拆除恢復原狀，其對處罰決定置之不理，而是買受人出面阻攔，如果法院認定買受人為處罰的相對人，間接的認可了當事人之間的買賣協(xié)議有效，司法權代替了行政權，有悖法律的宗旨。筆者認為承租人或買受人與違法占地的建設者是一種民事法律關系，如果他們認為有損失也可以通過其他途徑解決;如果認定違法占地的建設者以買賣或其他形式非法轉讓土地的，應適用土地管理法第七十三條處罰，現(xiàn)張某沒有提交證據(jù)證明其所述事實，申請執(zhí)行人國土局處罰張某是正確的。