原告李*壽，男，生于1943年6月11日，漢族，農(nóng)民，住山東省章丘市文祖鎮(zhèn)黑峪村。

被告山東省章丘市人民政府，住所地章丘市明水街道辦事處匯泉路50號。

第三人李*陽，男，生于1968年12月25日，漢族，農(nóng)民，住山東省章丘市文祖鎮(zhèn)黑峪村。

[基本案情]

原告李*壽與第三人李*陽的爺爺將其住宅一分為二，分給原告和第三人的父親李*修(已故)使用。1992年，被告章丘市人民政府為第三人李*陽頒發(fā)章文集建(92)字第1120151號集體土地建設(shè)用地使用證。該土地證記載第三人的南鄰為原告李*壽，文祖鎮(zhèn)黑峪村民委員會出具的權(quán)源證明記載，本宗土地系祖上繼承權(quán)屬合法，面積準(zhǔn)確，權(quán)屬界址與四鄰無爭議。1997年，原告在分得的宅基地上蓋上了三間南屋，一間欄，并建有院墻。第三人的宅基地上有欄一間。原告建房后將大門朝北，經(jīng)過第三人的宅基地向北通行，直通大街。2005年4月，第三人在原告的大門外挖地槽進(jìn)行施工，原告認(rèn)為侵犯其宅基地面積，進(jìn)行阻攔，第三人提起民事訴訟，并向法庭提供章文集建(92)字第1120151號集體土地建設(shè)用地使用證，為此，原告于2005年6月13日向章丘市國土資源局申請?zhí)幚砥渑c第三人之間的宅基地使用權(quán)爭議，并于同年9月28日提起行政訴訟，請求法院依法撤銷被告為第三人頒發(fā)的章文集建(92)字第1120151號集體土地使用證。

[審理情況]

原告訴稱，原告的住宅北鄰是空閑地，至今沒有住宅。九二年，被告給第三人頒發(fā)了建設(shè)用地使用證，該證是被告在原告與第三人有爭議期間，原告未簽字的情況下，為第三人頒發(fā)，是違反法定程序的，請求法院予以撤銷。被告辯稱，被告為第三人頒發(fā)的建設(shè)用地使用證，事實清楚，適用法律準(zhǔn)確，程序合法，應(yīng)予以維持;同時根據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，原告應(yīng)先行復(fù)議，才能起訴，應(yīng)駁回其訴訟請求。第三人述稱，第三人所持有的土地使用證，頒發(fā)程序合法有效，原告所提到的與第三人存有爭議，這與事實不符，請求駁回原告的訴訟請求。

本案在審理過程中原告因故撤訴，本院認(rèn)為原告的撤訴申請理由正當(dāng)，依法裁定準(zhǔn)予撤訴。

[評析]

本案雖然以原告的撤訴而告終，但是對于該案是否適用復(fù)議前置存在兩種不同意見：一種意見認(rèn)為，適用復(fù)議前置，理由是：《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其已經(jīng)合法取得的土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議”。據(jù)此，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先行復(fù)議，對復(fù)議不服的，才可以向人民法院提起訴訟。一種意見認(rèn)為不適用復(fù)議前置，理由是：《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定僅限于確權(quán)行政裁決案件，頒證行為具有行政許可性質(zhì)，本案的原告和第三人都已取得人民政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證，對人民政府頒發(fā)的土地使用證不服，不適用復(fù)議前置的規(guī)定。筆者贊同第二種意見。

最高人民法院法釋[2003]5號《關(guān)于適用第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外;對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰，行政強制措施等具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定?！睆哪壳白罡呷嗣穹ㄔ旱呐鷱?fù)和對批復(fù)的理解看，行政復(fù)議法第三十條規(guī)定的復(fù)議前置案件應(yīng)當(dāng)僅限于“行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地……等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的”案件，這里的“確認(rèn)”是指當(dāng)事人對自然資源的確權(quán)發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)所作出的確權(quán)決定，也就是包括土地確權(quán)在內(nèi)的所有確權(quán)行政裁決。而有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可行為，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范圍之內(nèi)。因為行政裁決與行政許可是兩個不同的概念，所謂行政裁決，是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為，如關(guān)于土地的所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)屬發(fā)生爭議，依法請求土地管理機(jī)關(guān)給予裁處。所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十二條第二項規(guī)定，對于有限自然資源的開發(fā)利用可以設(shè)定行政許可。在我國的法律框架下，土地等自然資源只有通過國家授予特定權(quán)利的方式才能對其進(jìn)行開發(fā)、利用和保護(hù)。人民政府所頒發(fā)的土地使用權(quán)證書即是對相對人利用相關(guān)土地的一種許可行為。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。本案原告對被告為第三人頒發(fā)建設(shè)用地使用證的行為不服，要求撤銷該證完全可以直接起訴，無須先行行政復(fù)議。