1、地方政府“越位”：非法批地

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地的批租必須遵循嚴(yán)格的程序，要符合土地利用總體規(guī)劃，同時(shí)根據(jù)征用土地的性質(zhì)(基本農(nóng)田還是一般農(nóng)田)和需求面積的不同逐級(jí)上報(bào)審批。但地方政府追求地方利益最大化下的招商引資、建設(shè)優(yōu)先戰(zhàn)略，與大宗土地征用須上報(bào)國家審批的硬性約束形成了直接的利益沖突。在這種利益的驅(qū)使下，各地方政府開始打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的幌子，甚至以“發(fā)展是硬道理”為由，無視國家土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的要求，實(shí)行“項(xiàng)目跟著領(lǐng)導(dǎo)走、規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、超越審批權(quán)限批地”的違規(guī)操作。

一些地方政府默許縱容甚至背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、以租代征，擅自設(shè)立和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)，隨意調(diào)整土地利用總體規(guī)劃以及違規(guī)侵占基本農(nóng)田。根據(jù)清華大學(xué)土地課題組從國土資源部了解的情況，地方政府和涉及政府為違法主體的非法批地案占80%，80%的違法用地主體是地方政府。而地方政府非法批地呈現(xiàn)的新特征是違規(guī)宗數(shù)顯著減少，但面積總量卻顯著增加，并且呈現(xiàn)西進(jìn)北移的梯度轉(zhuǎn)移趨勢(shì)。

2、地方政府“缺位”：企業(yè)違法占地

違法占地主要有兩種形式：一是大量經(jīng)營性企業(yè)，特別是房地產(chǎn)企業(yè)為了謀取土地增值的潛在收益而違法占地、大量囤積。二是國家開發(fā)區(qū)占地。目前，全國有6800多個(gè)工業(yè)園區(qū)。2003年國家整頓各類開發(fā)區(qū)，但一些地方以“產(chǎn)業(yè)基地”、“工業(yè)密集區(qū)”等為名變相設(shè)立“開發(fā)區(qū)”圈地招商，部分已被撤銷的開發(fā)區(qū)也通過變更名稱重新復(fù)活。有的區(qū)縣“開發(fā)區(qū)”采取“掛靠”國家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)的方式爭取更大發(fā)展空間。

3、地方政府錯(cuò)位：“非法低價(jià)”出讓國有土地

主要有以下兩種情況：一是工業(yè)項(xiàng)目所征土地的“低價(jià)”協(xié)議出讓。某些地方政府為了達(dá)到吸引項(xiàng)目、多引投資的目的，違反國家《協(xié)議出讓土地》管理辦法，“零地價(jià)”甚至“負(fù)地價(jià)”出讓土地。隨著一些工業(yè)項(xiàng)目向中西部的轉(zhuǎn)移，某些西部地方政府在缺乏規(guī)劃的情況下盲目簽訂協(xié)議，擅自承諾向開發(fā)商提供大量土地進(jìn)行成片開發(fā)，甚至有的協(xié)議可以提供40～50平方公里土地。于是，大量土地資源被少數(shù)企業(yè)壟斷，同時(shí)造成國有土地資產(chǎn)流失。2007年9月28日，國土資源部已發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》([2007]39號(hào)令)，對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)“招、拍、掛”出讓范圍、掛牌出讓截止期限、繳納出讓價(jià)款和發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書等做出明確規(guī)定，以避免協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地模式的制度損失。

二是商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等六類商業(yè)經(jīng)營性用地違規(guī)“分批交納”土地出讓金。2002年5月9日國土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部11號(hào)令)第二十三條明確規(guī)定，“受讓人依照出讓合同的約定繳清全部出讓金后，依法申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證書，取得土地使用權(quán)”。但在實(shí)際操作過程中，很多地方通過土地項(xiàng)目分期付款取得建設(shè)用地使用權(quán)證書。開發(fā)商通過有限的資金就可以撬動(dòng)多個(gè)項(xiàng)目，而把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融機(jī)構(gòu)。

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