一、導(dǎo)言

我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)改革的啟動(dòng)和深化，主要是依靠不同時(shí)期黨和國(guó)家發(fā)布的政策來(lái)推動(dòng)的，正確的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策對(duì)我國(guó)農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定起到了明顯的保障和促進(jìn)作用，可以說(shuō)，沒(méi)有這些正確的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策也就沒(méi)有今天農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮，但是，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也有其固有的缺陷。這是由政策說(shuō)具有的以下特點(diǎn)所決定的：（1）政策主要是甚至完全是由原則性規(guī)定組成，它只規(guī)定行為的方向而不規(guī)定行為的具體規(guī)則；（2）除黨和國(guó)家的基本政策外，大量的具體政策必須根據(jù)形勢(shì)的變化而隨時(shí)調(diào)整；（3）政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實(shí)施，對(duì)于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，而不能進(jìn)行法律制裁。政策的這些特點(diǎn)，決定了它不足以為社會(huì)提供最規(guī)范、最權(quán)威和最穩(wěn)定的行為規(guī)則。因此，單純以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，不足以消除農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的無(wú)規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)。相對(duì)而言，法律具有其他社會(huì)規(guī)范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這表明法律可以為主體提供一個(gè)明確的行為模式標(biāo)準(zhǔn)和合理的預(yù)期，使法律更易于在社會(huì)生活中得到實(shí)施。這就決定了在我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)方略和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式也應(yīng)完成相應(yīng)地轉(zhuǎn)變，即將長(zhǎng)期存在的主要以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的做法，完成向主要依靠法律治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)變，這是今后必須面對(duì)的需要實(shí)踐的一項(xiàng)重大歷史使命。

隨著依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)村改革的逐步深入，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在我國(guó)一個(gè)以《憲法》為依據(jù)，以《農(nóng)業(yè)法》為基本法，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主體，以農(nóng)業(yè)相關(guān)法律為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)法律制度體系已經(jīng)基本建立，它對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)和保障作用。但是，也應(yīng)該看到，目前的農(nóng)村的法治狀況仍然不能適應(yīng)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，其主要表現(xiàn)為，農(nóng)村的法治工作仍然沒(méi)有得到普遍重視，在不少干部心目中只有政策的地位，而沒(méi)有法律到了地位；農(nóng)村法制體系仍然存在缺失，無(wú)法可依的情形依舊在一定程度上存在；農(nóng)村法制建設(shè)多停留于立法層面，在守法和執(zhí)法上還存在不少問(wèn)題；農(nóng)民尤其是農(nóng)村干部法律意識(shí)普遍淡薄，有待進(jìn)一步提高。而這些問(wèn)題的存在，在很大程度上又是與農(nóng)村法律制度不健全有直接的關(guān)系。

早在黨的十五屆三中全會(huì)就已經(jīng)把深化農(nóng)村改革，穩(wěn)定農(nóng)村政策，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民利益，努力建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義新農(nóng)村作為一項(xiàng)重要的任務(wù)提了出來(lái)；黨的十六大報(bào)告又把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入作為全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)大任務(wù)提了出來(lái)；黨的十七大報(bào)告又進(jìn)一步把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史使命提了出來(lái)。當(dāng)然，這些任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要許多條件的配合，但是我認(rèn)為至關(guān)重要的又是要建立和完善適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度，以便為上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法律支撐。

二、建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)主體法律制度

農(nóng)村市場(chǎng)主體是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)主體法律制度的根本任務(wù)，是要以法律形式確立農(nóng)村多元市場(chǎng)主體的法律地位，使它們真正具有完全的行為能力和責(zé)任能力。目前國(guó)家已經(jīng)針對(duì)農(nóng)村特有的市場(chǎng)主體頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等，但是一些規(guī)范農(nóng)村市場(chǎng)主體的重要法律至今尚未頒布。因此，在農(nóng)村市場(chǎng)主體法律制度的構(gòu)建方面，需要有計(jì)劃、有步驟地制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法、農(nóng)村股份合作企業(yè)法、農(nóng)村信用社法、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)法以及農(nóng)場(chǎng)法等農(nóng)村市場(chǎng)主體法律法規(guī)。在這些法律法規(guī)中我認(rèn)為最重要的是要制定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”。按照我國(guó)《憲法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。所謂雙層經(jīng)營(yíng)體制是指我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以后所形成的家庭分散經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的一種經(jīng)營(yíng)形式。具體而言，家庭分散經(jīng)營(yíng)是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有的前提下，把土地等承包給農(nóng)民，確立農(nóng)民的主體經(jīng)營(yíng)地位，使農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是指集體經(jīng)濟(jì)組織在擁有集體土地等生產(chǎn)資料所有權(quán)的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理、資產(chǎn)積累等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從法學(xué)角度而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶都是獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，它們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中都有獨(dú)立的法律地位和人格。