在新破產(chǎn)法立法中，一個(gè)爭(zhēng)議最大的社會(huì)政策問(wèn)題就是原國(guó)務(wù)院規(guī)定的國(guó)企政策性破產(chǎn)制度應(yīng)否繼續(xù)保留。在國(guó)務(wù)院為國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)試點(diǎn)工作而下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（1994年，下稱《通知》）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（1997年，下稱《補(bǔ)充通知》）等文件中，對(duì)破產(chǎn)國(guó)企職工的失業(yè)救濟(jì)、安置費(fèi)用等問(wèn)題，規(guī)定了一套與破產(chǎn)法基本原則不同的政策性破產(chǎn)制度，在司法實(shí)踐中與依法破產(chǎn)構(gòu)成兩個(gè)不同的破產(chǎn)法實(shí)施體系，并由此產(chǎn)生在新破產(chǎn)法中對(duì)政策性破產(chǎn)是否保留的爭(zhēng)議。政策性破產(chǎn)與依法破產(chǎn)的區(qū)別，關(guān)鍵是職工失業(yè)救濟(jì)、安置費(fèi)用等（破產(chǎn)法規(guī)定應(yīng)予清償?shù)膭趧?dòng)債權(quán)除外）由誰(shuí)承擔(dān)。國(guó)務(wù)院《通知》及《補(bǔ)充通知》規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用，首先從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付。破產(chǎn)企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得也應(yīng)首先用于安置職工。不足支付的部分，從處置無(wú)抵押財(cái)產(chǎn)、抵押財(cái)產(chǎn)所得中依次支付。破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關(guān)系，由同級(jí)人民政府負(fù)擔(dān)。破產(chǎn)企業(yè)未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，或者養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金不足支付的，破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)也從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中支付。據(jù)此，政策性破產(chǎn)是通過(guò)減少破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)與分配將上述費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)。而在依法破產(chǎn)時(shí)，上述費(fèi)用由失業(yè)保險(xiǎn)基金等社會(huì)保險(xiǎn)基金中支付，或由各級(jí)政府承擔(dān)。根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2004年4月底，在約10年間，全國(guó)共安排國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)項(xiàng)目3377項(xiàng)，核銷國(guó)有銀行呆賬和金融資產(chǎn)管理公司債權(quán)損失2238億元，安置破產(chǎn)企業(yè)職工620萬(wàn)人，消滅虧損源1341億元，中央財(cái)政累計(jì)撥付補(bǔ)助資金493億元。而根據(jù)該委初步調(diào)查，各地仍約有2000家困難企業(yè)急需通過(guò)政策性破產(chǎn)退出市場(chǎng)。所以，該委主張?jiān)谝欢纹陂g內(nèi)繼續(xù)實(shí)施國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)。政策性破產(chǎn)的確在優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、解決部分國(guó)有企業(yè)職工的安置費(fèi)用、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到一定作用，但因其存在違背破產(chǎn)法基本原則、損害債權(quán)人利益、違反擔(dān)保法等問(wèn)題，在新破產(chǎn)法立法中引起一些立法者尤其是債權(quán)人方面的強(qiáng)烈反對(duì)，堅(jiān)決主張廢除。不過(guò)，在本次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的破產(chǎn)法草案中體現(xiàn)出其傾向性意見(jiàn)，即在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)保留有關(guān)政策性破產(chǎn)的適用。筆者認(rèn)為，所謂政策性破產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)更接近于行政關(guān)閉程序，只是借破產(chǎn)法之名義行之，并利用破產(chǎn)法中“破產(chǎn)程序終結(jié)后，未得到清償?shù)膫鶛?quán)不再清償”的規(guī)定，免除了關(guān)閉企業(yè)的債務(wù)責(zé)任。它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余影響的產(chǎn)物，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的破產(chǎn)制度難尋共同之處。政策性破產(chǎn)主要存在以下問(wèn)題：一、與破產(chǎn)法立法宗旨不符破產(chǎn)法的立法宗旨，是在債務(wù)人喪失清償能力時(shí)，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。而政策性破產(chǎn)所強(qiáng)調(diào)的是解決政府面臨的國(guó)有企業(yè)困難，解決失業(yè)職工的救濟(jì)安置問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。兩者差異甚大。取消政策性破產(chǎn)，絕不是說(shuō)對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工的權(quán)益不予保護(hù)，相反，新破產(chǎn)法對(duì)職工勞動(dòng)債權(quán)給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護(hù)。但破產(chǎn)與社會(huì)救濟(jì)畢竟是不同的法律關(guān)系，實(shí)行的是不同的原則。失業(yè)職工救濟(jì)制度并不是破產(chǎn)法的組成部分，它屬于社會(huì)保障法的調(diào)整范圍，所以不能規(guī)定在破產(chǎn)法中。破產(chǎn)法不具備解決社會(huì)救濟(jì)問(wèn)題的功能，硬讓它承擔(dān)的結(jié)果，必然會(huì)造成在救濟(jì)安置失業(yè)職工與保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益之間的沖突，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)力侵蝕司法權(quán)力，損害債權(quán)人的合法利益。二、違反擔(dān)保法等法律法規(guī)第一，國(guó)務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押等擔(dān)保物權(quán)，其變賣所得也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償抵押權(quán)人。這是違背擔(dān)保法的，不僅存在行政法規(guī)越權(quán)問(wèn)題，而且將使債權(quán)人實(shí)際上沒(méi)有任何辦法可以保障債權(quán)的安全，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)的破壞作用。