關(guān)于開荒地土地補償費歸屬問題有哪些

一、持“開荒地土地補償費應當歸村集體所有”的觀點

中院民一庭副庭長認為：

首先，從補償款的性質(zhì)來看。土地補償費是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)消滅的補償，應歸全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有。開荒地屬于集體所有，開荒者僅享有承包經(jīng)營權(quán)，土地被征用后，土地補償費當然歸被征用土地的所有權(quán)人;開荒者作為承包經(jīng)營權(quán)人，其權(quán)益已經(jīng)從青苗補助費中得到補償。

其次，從法律法規(guī)的規(guī)定來看?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條明確規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法;……”雖然該五十九條未明確規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但根據(jù)該規(guī)定的立法本意，土地補償費應歸本集體成員集體所有，倘若歸承包人所有，物權(quán)法則不必規(guī)定土地補償費由集體成員決定其使用和分配?！逗Ｄ鲜≌鞯匮a償費分配使用管理暫行辦法》第十三條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自治組織沒有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，土地征地補償費應當按照不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民。”根據(jù)其立法本意和司法審判實踐，該規(guī)定針對的對象應當理解為“家庭承包地”，不包括“其他方式的承包地”，比如開荒地。

再次，從三亞的地方性規(guī)定看。2013年3月25日，三亞市人民政府印發(fā)的《三亞市集體土地征收補償安置管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“征收取得村集體其他土地承包權(quán)的土地，其征地補償費(含土地補償費和安置補助費)原則上歸村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟、村莊建設(shè)或發(fā)展公益事業(yè)。對于被征收土地投入開荒和承包經(jīng)營促進土壤改良的農(nóng)民或經(jīng)營者，村集體可支付一定比例的安置補助費，其支付比例須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者村民代表會議2/3以上的代表同意決定?！边@一條明確規(guī)定，對于以其他方式承包的土地，其被征收后的征地補償費(含土地補償費和安置補助費)原則上歸集體所有。

最后，從審判實踐看。2013年，中院受理上訴人三亞市崖城鎮(zhèn)南山村民委員會高山村民小組與上訴人胡*壯等4位村民征收補償費用分配糾紛案件，涉案金額400多萬，案件的焦點就是開荒地被征收后土地補償費歸誰所有。經(jīng)充分調(diào)研，認真審理，并經(jīng)審判委員會多次討論后，中院在三亞第一次通過案例確定了荒地被征收后，青苗補償款歸產(chǎn)權(quán)人所有，土地補償費一律歸集體所有的原則。此后大量的同類案件均按這一原則得到正確的處理，避免了集體財產(chǎn)遭到侵吞，維護了作為弱勢群體的廣大村民的合法權(quán)益。

二、持“開荒地土地補償費應歸村集體和開荒者共有，村集體占較大比例”的觀點

中院民一庭審判員認為：

對開荒地土地補償費分配，應遵從法律的規(guī)定，同時兼顧國家優(yōu)惠政策和特定歷史原因妥善處理。

特定歷史時期，國家鼓勵村民開荒拓荒，并將村民開荒所得的土地無償供給村民經(jīng)營使用。從雙方形成的事實來看，村集體鼓勵村民開荒，村民不需繳納土地承包金，無償使用土地，并獨自享有因經(jīng)營土地帶來的收益，村集體與村民之間事實上成立了不定期的承包合同法律關(guān)系。但無論村集體與村民之間形成的定期承包荒地合同還是不定期承包荒地合同，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十二條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，開荒人(村民)對開荒的土地沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。因此，村集體土地被征用時，土地補償款當然歸村集體所有。但是基于公平、合理原則，村民長期耕種使用該土地，為開荒地投入大量的資金，并辛勤勞作、管理，較好地保護土地資源，大幅度提高土地生產(chǎn)能力。村民獲得補償?shù)臋?quán)利不是基于對土地的所有權(quán)，主要是基于對土地的投入而帶來地力的提高?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十三條規(guī)定：“承包方對其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應的補償”。從立法意圖上看，該條規(guī)定可以理解為承包方承包經(jīng)營期間對承包地有較大投入，使承包地的使用價值有了較大改善和提高的，在土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有要求獲得相應補償?shù)臋?quán)利。因此荒地被征用時，對承包荒地的村民也給予補償，但這種補償應當是適當?shù)?、合理的。既符?996年國務院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》關(guān)于治理開發(fā)荒地成果要給予合理的補償?shù)囊?guī)定，又符合2004年國務院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第三條規(guī)定之精神。

總之，開荒地被征用后，除村集體有權(quán)享有補償款分配權(quán)益之外，作為荒地承包的村民也應得到適當?shù)难a償。可參考土地使用年限、土地目前的耕種情況、投入的損失等進行補償。

三、持“開荒地土地補償費應歸村集體和開荒者共有，開荒者占較大比例”的觀點

城郊法院民一庭助理審判員認為：

一是國家政策及法律鼓勵開荒，保護開荒者權(quán)利。鼓勵開荒、保護開荒者權(quán)利的政策由來已久，但都是原則性規(guī)范。1963年8月5日財政部轉(zhuǎn)發(fā)國務院《關(guān)于農(nóng)村人民公社和社員自留地、開荒地免征農(nóng)業(yè)稅問題的批復》，該批復證明國家為鼓勵開荒，免征開荒地的農(nóng)業(yè)稅。1963年8月28日最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見》規(guī)定，社員個人侵占集體土地及開荒地等，應當予以制止，令其歸還原主，其所用工本費，可協(xié)商解決?？梢?，即使是侵占的土地，也有工本費的補償。1996年6月1日國務院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》中規(guī)定，實行誰治理、誰管護、誰受益的政策，并規(guī)定了“四荒”地上物歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議限期內(nèi)治理者有使用權(quán)，享受國家的優(yōu)惠政策。1998年《土地管理法》僅對國有荒地的使用需要批準作出規(guī)定，對農(nóng)村集體所有荒地未作出規(guī)定?，F(xiàn)行2004年《土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。國家依法保護開發(fā)者的合法權(quán)益?！睆纳鲜龇煞ㄒ?guī)及相關(guān)政策的規(guī)定可以看出：一是國家鼓勵開墾荒地的政策從建國以來從未改變;二是對開墾荒地的保護政策從無到有，從不規(guī)范到逐步規(guī)范。然而，仍然對具體的權(quán)屬沒有明確的規(guī)定，導致荒地開墾者權(quán)益的侵犯以及糾紛的日益增多。

二是造成開荒地權(quán)屬糾紛的原因均非出于保護國家利益和集體利益。情形之一：村委會或者村民小組決議對荒地開墾者造成侵權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》及《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，涉及集體重大利益，特別是征地補償款是否分配及如何分配時，需要經(jīng)過村委會或者村民小組會議形式討論決定。實踐中，由于對國家政策法規(guī)的不熟悉以及開荒時間的久遠，村委會或者村民小組有時候?qū)牡亻_墾的時間及具體情況并不清楚，在討論時，對于荒地的開墾者是否給予補償，補償多少并沒有清晰的決定。有的甚至是村干部說了算，部分開荒者給予，部分不給予，嚴重侵害了開荒者的權(quán)益以及國家政策支持勤勞開荒的積極性。

情形之二：開發(fā)商出于個人私利開發(fā)建設(shè)征地而對荒地開墾者造成侵權(quán)。開發(fā)商開發(fā)一片土地作為民用住宅或者商用住宅，一般都是通過政府審批的途徑取得土地的使用權(quán)。在很多情況下，都是打著國家規(guī)劃和因公共利益國家征用土地的名號對土地進行征收。利用法律法規(guī)規(guī)定的不完善，在征地時對開荒者給予不合理的補償或者根本不給予補償。比如，根據(jù)海南省地方法規(guī)，1996年以前自行開荒的，自2006年起應簽訂合同，拒不簽訂且繳納租金的，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回土地。很多開荒者對這樣的規(guī)定并不知情，根本沒有去簽訂過合同。開發(fā)商或者其他經(jīng)濟組織就利用這樣的條款，無償或者以較低的補償從開荒者那里收回土地。筆者認為，歷史上開荒并實際使用至今的開荒者，特別是經(jīng)過兩輪土地承包未改變狀況的，即使未經(jīng)批準也未簽訂合同，也應認定實際承包關(guān)系成立。根據(jù)實際情況，綜合考慮土地用途、市場價格、開荒者投入資金精力多少、開荒后使用土地期限、承包金繳納情況以及當?shù)亟?jīng)濟狀況等綜合因素，對荒地開墾者進行適當補償。

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