【清算組的決議】破產(chǎn)清算組織的缺點(diǎn)及制度設(shè)定

內(nèi)容提要：《破產(chǎn)法(試行)》和《民事訴訟法》確立了法院對(duì)破產(chǎn)清算組的發(fā)起、成立、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和撤銷的權(quán)利，但由于我國(guó)破產(chǎn)機(jī)制的尚不完善，導(dǎo)致破產(chǎn)司法實(shí)踐中還存在許多難點(diǎn)。作者根據(jù)審判實(shí)踐，闡述了設(shè)定破產(chǎn)清算組織制度的理由，對(duì)中介破產(chǎn)清算組的組成及程序等進(jìn)行了設(shè)定。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)清算組織存在問(wèn)題制度設(shè)計(jì)

《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》第24條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告破產(chǎn)之日起十五日內(nèi)成立破產(chǎn)清算組，接管破產(chǎn)企業(yè)。清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)案件的保管、清理、估價(jià)、處理和分配，清算組可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)。清算組成員由人民法院從企業(yè)主管部門、政府財(cái)政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定。清算組可以聘任必要的工作人員。清算組向人民法院負(fù)責(zé)并且報(bào)告工作。”《破產(chǎn)法(試行)》是1986年12月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的，當(dāng)時(shí)我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制剛開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，該法的制定適應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，但也受到了歷史條件的限制。1991年4月9日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，增設(shè)的第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”第201條規(guī)定：“人民法院可以組織有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)人員成立清算組織。清算組織負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配。清算組可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)”。綜上，法律確立了法院對(duì)破產(chǎn)清算組的發(fā)起、成立、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和撤銷的權(quán)利，但由于我國(guó)破產(chǎn)機(jī)制的尚不完善，導(dǎo)致破產(chǎn)司法實(shí)踐中還存在許多難點(diǎn)。在審判實(shí)踐中，筆者深有體會(huì)，因此，很想就清算組織寫點(diǎn)東西，談幾點(diǎn)拙見。

一、設(shè)定破產(chǎn)清算組織制度的理由

(一)破產(chǎn)清算組具有濃厚的公權(quán)色彩，即行政色彩

主要體現(xiàn)在：(1)清算組組成員由法院從企業(yè)主管部門、政府財(cái)政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定。(2)破產(chǎn)清算組發(fā)起是由同級(jí)人民政府發(fā)起的。破產(chǎn)清算組的人員無(wú)論是從破產(chǎn)企業(yè)主管部門，還是從政府各部門，所抽調(diào)的人員均是由政府出面召集的，法院很難做到自己召集。通常都是由政府將清算組人員定下之后，再由法院向各有關(guān)部門發(fā)函，只是履行程序而已，從而造成了破產(chǎn)清算組形式上是由法院成立的，但實(shí)際上是由政府一手操作的。更有甚者某些地方由政府機(jī)關(guān)組成了“破產(chǎn)指導(dǎo)小組”，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題的具體處理行使指揮權(quán)和決定權(quán)。同時(shí)，破產(chǎn)清算組的成員與破產(chǎn)指導(dǎo)小組的各級(jí)官員的隸屬關(guān)系，也決定了清算組要受破產(chǎn)指導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，這也導(dǎo)致了破產(chǎn)分配順序及其比例，乃至擔(dān)保債權(quán)人能否行使別除權(quán)，通常由政府機(jī)關(guān)決定。1998年4月1日《李國(guó)光同志在全國(guó)法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件工作座談會(huì)上的講話》也曾指出：“地方政府是企業(yè)破產(chǎn)的決策者和組織實(shí)施者?！蓖瑫r(shí)，企業(yè)破產(chǎn)還債申請(qǐng)的提出，一般也是由同級(jí)人民政府決定的。債務(wù)人或債權(quán)人主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)的比例很少，有的地方甚至沒(méi)有。主要原因：一是企業(yè)破產(chǎn)一般均是地方黨委、政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行改制的一項(xiàng)舉措，法院必須配合當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作，為大局服務(wù)。二是企業(yè)破產(chǎn)清償率低，債權(quán)人不愿浪費(fèi)精力、財(cái)產(chǎn)、人力和時(shí)間;債務(wù)人若非主管部門、政府出面做工作，也不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)。在破產(chǎn)程序的自始至終，起主導(dǎo)作用的，既不是當(dāng)事人，也不是法院，而是各級(jí)人民政府。

(二)破產(chǎn)清算組的性質(zhì)雜合，導(dǎo)致清算組功能弱化

破產(chǎn)清算組具有三大職能，一是行政職能。清算組的濃厚的公權(quán)色彩決定了清算組具有行政功能。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)文件即《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》中指出：“實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)，涉及面廣，政策性強(qiáng)，難度大。有關(guān)城市的人民政府要加強(qiáng)對(duì)這頂工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，由一名政府負(fù)責(zé)人牽頭，經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、財(cái)政、銀行、勞動(dòng)、審計(jì)、稅務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、土地、工會(huì)等部門和單位參加的工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)、解決實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)中遇到的問(wèn)題，確保這項(xiàng)工作的順利開展?！敝饕憩F(xiàn)在：1、清算組成員源自于各行政部門及破產(chǎn)企業(yè)主管部門;2、在破產(chǎn)程序開始前，首先由政府出面實(shí)行“破并結(jié)合”，為破產(chǎn)企業(yè)指定一個(gè)兼并或收購(gòu)主體，法院將它作為受理破產(chǎn)案件的前提。債權(quán)人或債務(wù)人提出破產(chǎn)申請(qǐng)后，政府若認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)有危及穩(wěn)定或職工難以安置之虞，則通過(guò)行政手段要求法院不得據(jù)此受理案件;3、一些地方由政府機(jī)關(guān)各級(jí)官員組成的“破產(chǎn)指導(dǎo)小組”，繞過(guò)法院，對(duì)破產(chǎn)具體處理行使指揮權(quán)和決定權(quán)。4、破產(chǎn)企業(yè)主管部門往往左右清算組的工作。