中國的人口數(shù)量龐大，一直以來都提倡計劃生育，控制人口增長。后來隨著一代一代嚴格的控制生育，人口的的增長率開始呈現(xiàn)下降的趨勢，老年人數(shù)量占的比率越來越高，單獨二孩政策就出現(xiàn)了。因為國家需要發(fā)展，有了勞動力才有生產(chǎn)；有生產(chǎn)，國家才會不斷地進步。

一、政策背景

上世紀五六十年代，由于死亡率快速下降，而出生率維持在高水平上（平均每個婦女生育6至7個孩子），中國的人口增長率驟然提高。在6億人口的基數(shù)上，60年代中國每年平均出生人數(shù)高達2700萬人，每年凈增長人數(shù)達到2300萬人以上，人口增長率高達2.5%。70年代初期開始實行的計劃生育政策，初衷就是為了控制人口過快增長。

“單獨二孩政策”至遲從2007年開始，數(shù)家官方的研究機構就已接受國家人口計生委的委托，就生育政策的進一步調整完善展開調研。2010年1月6日，國家人口計生委下發(fā)的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路（征求意見稿）》提到要“穩(wěn)妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作?！?/p>

關于啟動“單獨二孩”政策，當時占主流意見的是由中國人民大學社會與人口學院院長、中國人口學會副會長翟振武教授所帶領的團隊制定的分省份放開的“三步走方案”：即從2011年開始，首先開放東北地區(qū)及浙江等省試行“單獨”二孩政策；第二步，放開京滬等省份；第三步，在“十二五”（2015年前）內(nèi)，實現(xiàn)全國全部放開“‘單獨’生育二孩”政策。

翟振武曾在2011年4月26日應邀在當時的中共中央政治局第二十八次集體學習上講解人口問題。翟的這一方案，曾得到原國家人口計生委主要領導的支持，在2010年下半年經(jīng)過修改微調后曾提交國務院。

之前，以獨生子女政策為核心內(nèi)容的我國計劃生育政策，自上世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調，如放開“雙獨二孩”（夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子），及部分省份農(nóng)村地區(qū)實施的“一孩半”政策（第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子）等。

原國家人口計生委的統(tǒng)計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內(nèi)地總人口的35.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口（部分少數(shù)民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子）；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口（主要是西藏、新疆少數(shù)民族游牧民）。

2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對外發(fā)布，其中提到“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，這標志著“單獨二孩”政策正式實施。

實施計劃生育政策歷程

1971年7月，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長的指標首次納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃。

1980年9月，黨中央發(fā)表《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子。

1982年9月，黨的十二大把計劃生育確定為基本國策，同年12月寫入憲法。

1991年5月，中共中央、國務院作出《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，明確貫徹現(xiàn)行生育政策，嚴格控制人口增長。

2002年9月，《中華人民共和國人口與計劃生育法》施行。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。

2013年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于調整完善生育政策的意見》。

二、政策條件

單獨二孩政策適用于一方為獨生子女的夫婦。一般地講，獨生子女是指本人沒有同父同母、同父異母或同母異父的兄弟姐妹。

實施單獨兩孩政策，由各地依據(jù)《人口與計劃生育法》，通過省級人民代表大會或其常委會修訂地方條例或作出規(guī)定，依法組織實施。

當夫婦倆的戶籍所在的省份修訂了人口與計劃生育條例或人大常委會作出了專門規(guī)定，允許單獨夫婦可生育兩個孩子，就可以按程序申請再生育了。如果夫婦倆的戶口不在同一個省（區(qū)、市），只要任何一方戶口所在地允許單獨夫婦生育兩個孩子，你們就可在那里申請再生育。

三、實施情況

經(jīng)過30多年的計劃生育，中國人口過快增長的勢頭得到有效遏制，人口增長率已經(jīng)降到0.5%以下。在13億人的基數(shù)上，每年出生人口1600萬，凈增加人數(shù)650萬左右，平均每個婦女生育的孩子數(shù)降到了1.5至1.6個的水平。30多年來，計劃生育累計少生了4億多人，極大地緩解了人口對資源環(huán)境的壓力，推動了經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平及人口素質的提高。

同時也應看到，當下的人口形勢已經(jīng)發(fā)生了重大變化。生育率持續(xù)低于更替水平，人口老齡化加速發(fā)展，勞動力長期供給呈現(xiàn)短缺趨勢，出生性別比失衡，這些導致家庭養(yǎng)老和抵御風險能力有所降低。為了適應已經(jīng)變化了的人口形勢，促進人口長期均衡發(fā)展，需要對計劃生育政策作出完善和調整。

四、認知誤區(qū)

“單獨二胎”政策不等于“單獨二孩”政策，仍有許多群眾對這兩者的概念仍然混淆不清，認為“單獨二胎”和“單獨二孩”并無差異，其實不然?！岸ⅰ保櫭剂x是指有兩個孩子，計劃生育針對的是孩子的數(shù)量，而不是胎次的數(shù)量，如果是兩胎的話，則有可能出現(xiàn)三個孩子或者更多孩子的情況，便不符合單獨二孩的政策。如果單獨家庭第一胎生的是雙胞胎或多胞胎的話，那么該家庭就不能再享受單獨二孩政策，更不能再生第二胎。如果單獨家庭第一胎只有一個孩子，則可以享受單獨二孩政策。

五、社會評價

黨的十八屆三中全會提出，“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展?！比丝谡呤怯绊懼袊丝谧兓淖钪匾蛩刂唬粌H在宏觀上左右人口的變化發(fā)展趨勢，而且在微觀上影響涉及億萬家庭的生活和生育行為。

黨的十八屆三中全會決定啟動單獨生育二孩政策，是過去十幾年以來對計劃生育政策重大的、戰(zhàn)略性的調整。政策實施后，雖然出生人數(shù)和人口總量有一定程度的增加（5年內(nèi)每年新增出生人數(shù)約為一兩百萬），但都在可控可承受范圍內(nèi)，不會對經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務產(chǎn)生大的震蕩和沖擊。“單獨二孩”政策實施后，

一是可在一定程度上有效緩解老齡化程度（約降低3個百分點）和推遲老齡化進程，為中國應對老齡化挑戰(zhàn)贏得更多的時間和勝算；

二是能夠改善勞動力老化的結構，改善未來勞動力數(shù)量供給平衡；

三是改善家庭的結構，提高家庭抵御風險的能力；四是順應了群眾的生育意愿。

還有人認為，應該立即全面放開二胎（孩）生育。從長期看，允許每一對夫婦都生育兩個孩子，可以滿足絕大多數(shù)群眾的生育意愿，也能更大程度上緩解老齡化過程、改善人口結構。但是，政策的模擬和預測表明，如果立即全面放開二胎生育，接近1.5億獨生子女家庭會被納入政策范圍，在現(xiàn)有的人口結構和生育意愿等條件下，未來人口總量會突破15億，并且在政策施行后短期內(nèi)會形成出生人數(shù)的高峰，年出生人數(shù)突破3000萬，甚至超過3500萬人。

綜合全面地考量，立即全面放開二胎政策不利于人口的長期均衡發(fā)展。相對而言，“單獨二孩”政策更加平穩(wěn)、漸進、可控。但對單獨二孩政策的影響也要有清醒認識?！皢为毝ⅰ闭吣芫徑饫淆g化程度和過程，但無法改變中國老齡化的趨勢。應對老齡化根本之策是建立和完善社會保障制度和養(yǎng)老服務體系。同樣道理，“單獨二孩”政策能緩解未來勞動力供應短缺的局面，但未來勞動力數(shù)量的縮減是長期的趨勢。應對勞動力數(shù)量下降的根本措施是提高勞動生產(chǎn)率，而不是再回到多生孩子的時代。

符合現(xiàn)在的國情。國家的建設需要有能力充沛的勞動力，同時能讓老年人安享晚年，畢竟老年人曾經(jīng)也對國家付出過很大的貢獻。適當?shù)臅r間調整適合的政策也是很重要的。

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