2002年，某鄉(xiāng)甲村村民王某與甲村委會簽訂了《承包水池養(yǎng)魚合同》，承包本案爭議土地養(yǎng)魚。2005年，該鄉(xiāng)乙村委會將本案爭議土地發(fā)包給張某造林。此后，王某與張某對本案爭議土地的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生爭議，張某向鎮(zhèn)政府提出了土地權(quán)屬爭議處理申請，鎮(zhèn)政府受理后，依據(jù)《黑龍江省土地權(quán)屬爭議處理辦法》的規(guī)定，作出了土地權(quán)屬爭議處理決定，確認本案爭議土地的承包經(jīng)營權(quán)歸張某。王某不服，向縣政府提出行政復(fù)議申請。

【審查結(jié)果】

縣政府以鎮(zhèn)政府超越職權(quán)為由，撤銷了其作出的土地權(quán)屬爭議處理決定，同時告知當(dāng)事人應(yīng)通過民事訴訟解決承包經(jīng)營權(quán)糾紛，如果在審理中仍需要確認兩村對本案爭議土地的權(quán)屬，人民法院可中止審理，通過行政程序或者另案明確本案爭議土地權(quán)屬后，確定承包合同的效力，最終確認本案爭議土地的承包經(jīng)營權(quán)。

【問題提示】

鎮(zhèn)政府是否有權(quán)處理王某和張某的承包經(jīng)營權(quán)糾紛?

【評析】

第一種觀點認為，王某與張某的爭議不是土地權(quán)屬爭議，而是經(jīng)營權(quán)糾紛(或者定性為農(nóng)村土地承包合同糾紛)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，通過仲裁或者民事訴訟解決，鎮(zhèn)政府無權(quán)裁決。主要理由是：第一，甲村和乙村之間的權(quán)屬爭議與王某和張某之間的經(jīng)營權(quán)糾紛屬于兩種不同性質(zhì)的爭議。如果甲村與乙村因所有權(quán)歸屬爭議申請行政機關(guān)處理，應(yīng)屬典型的權(quán)屬爭議，必須按照權(quán)屬爭議的有關(guān)規(guī)定處理。但本案當(dāng)事人是王某和張某，不是甲村和乙村，王某和張某產(chǎn)生爭議的是承包經(jīng)營權(quán)，問題的關(guān)鍵是誰的承包合同有效，這明顯屬于司法審理的范疇，而不是行政確認的范疇;第二，經(jīng)營權(quán)雖然從文義上理解是一種權(quán)屬，但在爭議處理程序上，已經(jīng)被相關(guān)法律法規(guī)從權(quán)屬爭議范圍里剝離出來。國土資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條第四項明確規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件不作為(權(quán)屬)爭議案件受理;《黑龍江省土地權(quán)屬爭議處理辦法》第十三條第四項也明確規(guī)定：農(nóng)村土地承包合同爭議案件不作為土地權(quán)屬爭議案件受理;《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》都無一例外地將農(nóng)村土地承包合同糾紛以及由承包合同引起的經(jīng)營權(quán)糾紛納入司法或仲裁渠道解決。這足以說明，經(jīng)營權(quán)是一種特殊的權(quán)屬，根據(jù)特殊優(yōu)于一般的法理原則，經(jīng)營權(quán)糾紛尤其是典型的農(nóng)村土地承包合同糾紛，應(yīng)按司法或仲裁程序處理，鎮(zhèn)政府將其納入行政程序，直接對經(jīng)營權(quán)歸屬作出確認是一種超越職權(quán)的行為。

第二種觀點認為，王某與張某的爭議應(yīng)當(dāng)定性為土地權(quán)屬爭議，按照《中華人民共和國土地管理法》、《黑龍江省土地管理條例》和《黑龍江省土地權(quán)屬爭議處理辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)力也有責(zé)任依據(jù)當(dāng)事人的申請，按照法定的土地權(quán)屬爭議處理程序，對爭議地塊的經(jīng)營權(quán)歸屬作出處理決定。主要理由是：第一，爭議地塊由兩個村委會分別發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員王某和張某，兩人經(jīng)營權(quán)的確定有賴于甲村與乙村所有權(quán)的確定，所有權(quán)爭議才是案件爭議的核心問題，鎮(zhèn)政府將本案作為權(quán)屬爭議案件處理是正確的;第二，經(jīng)營權(quán)本身就是一種權(quán)屬，經(jīng)營權(quán)糾紛當(dāng)然屬于權(quán)屬爭議，鎮(zhèn)政府有權(quán)對經(jīng)營權(quán)糾紛作出確認。

本案應(yīng)采取第一種觀點處理。