從世界范圍看，美國環(huán)境法上的公民訴訟(citizensuit)由于其相對(duì)完善的法律規(guī)定以及深入廣泛的法律實(shí)踐而成為環(huán)境公益訴訟制度的一種典型。公民訴訟(citizensuit)是美國聯(lián)邦環(huán)境法律的一項(xiàng)基本制度，幾乎所有重要的聯(lián)邦環(huán)境法律中都包含有公民訴訟條款(citizensuitprovi-sions)[1].公民訴訟是指為保障環(huán)境法律的實(shí)施，公民、團(tuán)體依據(jù)法律的授權(quán)、代表社會(huì)公益對(duì)違反環(huán)境法律的行政機(jī)構(gòu)或私人、組織提起訴訟。其實(shí)質(zhì)是私人實(shí)施法律(pri-vateenforcement)，即由公民或團(tuán)體行使由公權(quán)力享有的實(shí)施法律的權(quán)力。作為美國環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，公民訴訟制度的內(nèi)容復(fù)雜豐富。而有關(guān)公民訴訟的限制性因素因其與公民訴訟的一些本位性問題密切相關(guān)而成為公民訴訟制度的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容[2].公民訴訟的限制是指公民訴訟的提起及實(shí)施是受到一定的限制的，包括立法的限制和司法的限制。立法的限制是指公民訴訟條款中所規(guī)定的限制公民訴訟提起及實(shí)施的因素。司法的限制是指在公民訴訟的司法實(shí)施中，法院運(yùn)用法律解釋機(jī)制對(duì)公民訴訟所附加的限制。司法限制主要體現(xiàn)為原告起訴資格(stand-ing)問題[3].鑒于國內(nèi)有關(guān)公民訴訟立法限制的研究明顯缺失，本文重點(diǎn)考察立法限制問題，研究?jī)?nèi)容包括公民訴訟提起限制的立法規(guī)定、司法實(shí)踐等，以期更真實(shí)地揭示公民訴訟之原貌。

公民訴訟制度一般是通過美國聯(lián)邦環(huán)境法律中的公民訴訟條款體現(xiàn)的。一方面，公民訴訟條款賦予了普通民眾提起公民訴訟的廣泛的訴權(quán);另一方面，公民訴訟條款對(duì)訴訟的提起規(guī)定了一定的限制。公民訴訟條款一般規(guī)定，公民訴訟必須依法提起，提起公民訴訟必須符合法律規(guī)定的條件，公民訴訟具有明確的可訴范圍;但在法律規(guī)定的特殊情形下，即使存在符合公民訴訟條款的起訴條件，也不得依據(jù)公民訴訟條款提起訴訟。根據(jù)公民訴訟條款的規(guī)定，提起公民訴訟的限制性因素主要包括三種：公民訴訟具有明確的可訴范圍;起訴前必須歷經(jīng)通知(notice)程序;行政機(jī)構(gòu)勤勉地執(zhí)行法律的行為(diligentprosecution)可以阻止公民訴訟的提起。

一、公民訴訟具有明確的可訴范圍

公民訴訟具有明確的可訴范圍是指公民訴訟只能針對(duì)法律規(guī)定的違法情形提起，可訴范圍是由法律明確界定的。首先，總體而言，美國聯(lián)邦環(huán)境法律層面不存在一個(gè)統(tǒng)一的或者普遍意義的公民訴訟條款，提起公民訴訟必須依據(jù)各單行聯(lián)邦環(huán)境法律的公民訴訟條款。即，如果某聯(lián)邦環(huán)境法律沒有公民訴訟條款的規(guī)定，就不存在提起公民訴訟的情形。比如，公民不得依據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》(FIFRA)、《國家環(huán)境政策法》(NEPA)和《海洋哺乳動(dòng)物法》(MMPA)提起公民訴訟，因?yàn)檫@三部法律沒有公民訴訟的規(guī)定。其次，就包含公民訴訟條款的各單行聯(lián)邦環(huán)境法律而言，公民訴訟必須依據(jù)該法的公民訴訟條款提起。

各單行聯(lián)邦環(huán)境法律的公民訴訟條款一般都規(guī)定了明確的可訴范圍，包括兩類：其一是違反授權(quán)該公民訴訟條款的聯(lián)邦環(huán)境法律的特定法律條款或內(nèi)容的行為，比如違反《清潔水法》(CWA)所規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)、限制、排污許可證及其條款的行為以及違反行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)上述排污標(biāo)準(zhǔn)、限制、排污許可證及其條款所頒布的有關(guān)行政規(guī)章或命令的行為[4].其二是執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的聯(lián)邦環(huán)保局等行政機(jī)關(guān)的不作為違法行為。如《清潔空氣法》、《清潔水法》均規(guī)定，若聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局局長(zhǎng)自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)，公民可以提起公民訴訟[5].

二、起訴前必須歷經(jīng)通知程序

公民訴訟條款一般規(guī)定，原告提起訴訟之前必須經(jīng)歷通知程序，在通知發(fā)出之日起一定期限內(nèi)，不得提起公民訴訟。即，起訴前一定的通知期限可以阻止公民訴訟的提起。通知包括兩類：其一，對(duì)于違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容的行為，如果有提起公民訴訟之意圖，應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及起訴意圖向特定對(duì)象發(fā)出通知，在通知發(fā)出之日起一定期限內(nèi)，不得起訴。如《清潔水法》規(guī)定，原告根據(jù)公民訴訟條款的規(guī)定，認(rèn)為存在違反法律所規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)、限制、許可證及其條款以及執(zhí)法者根據(jù)上述排污標(biāo)準(zhǔn)、限制、許可證及其條款所頒布的行政規(guī)章與命令時(shí)，如果有起訴的意圖，應(yīng)該將該被控違法行為向環(huán)保局局長(zhǎng)、被控違法行為發(fā)生地所在州政府和違法者發(fā)出通知。在通知發(fā)出之日起60日內(nèi)，不得提起公民訴訟[6].其二，對(duì)于執(zhí)法者的不作為違法行為，如果有起訴意圖，在將該被控違法行為和起訴意圖通知給執(zhí)法者之日起60日內(nèi)，不得提起公民訴訟。如《資源保護(hù)和再生法》(RCRA)規(guī)定，如果原告認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)不能履行該法所規(guī)定的不屬于其自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)，可提起公民訴訟。在起訴前，原告應(yīng)先將涉嫌違法行為和起訴意圖通知給環(huán)保局局長(zhǎng)，在“原告將其開始訴訟之意圖通知給環(huán)保局局長(zhǎng)之日起60日內(nèi)，不得提起訴訟?！盵7]

關(guān)于通知的期限，公民訴訟條款一般規(guī)定為60天。但也有一些不同規(guī)定，如《資源保護(hù)和再生法》規(guī)定，針對(duì)那些對(duì)公眾健康或環(huán)境帶來危險(xiǎn)的任何固體或危險(xiǎn)廢棄物的管理、儲(chǔ)藏、處理、運(yùn)輸或清除提供幫助的行為，起訴前通知期限為90天[8].

關(guān)于通知的對(duì)象，公民訴訟條款一般包括兩類：其一，在違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容之情形下，通知對(duì)象包括執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機(jī)構(gòu)、被控違法行為發(fā)生地所在州政府和被控違法者。如《清潔水法》規(guī)定公民訴訟的通知對(duì)象包括：聯(lián)邦環(huán)保局、地區(qū)環(huán)保局辦公室、授權(quán)執(zhí)行水污染防治方案的州政府機(jī)構(gòu)或行政官員和被控違法者……其二，在執(zhí)法者不作為違法之情形下，通知對(duì)象是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政首腦。

關(guān)于通知的內(nèi)容，主要包括：被控違反法律的具體行為、被控違法行為違反的具體法律規(guī)定、被控應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的個(gè)人或組織、被控違法行為發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)、發(fā)出通知的個(gè)人或組織的身份證明以及為其服務(wù)的律師的姓名、地址等情況{1}.

關(guān)于通知的目的，是向違法者和執(zhí)法者發(fā)出警告，以督促其守法或積極實(shí)施法律。對(duì)于違法者，通知是告知其違法有可能引發(fā)公民訴訟，給違法者一個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)此做出反應(yīng)并與通知者協(xié)商解決爭(zhēng)端，以敦促違法者在合理期限內(nèi)履行守法義務(wù)。對(duì)于執(zhí)法者，通知是提醒其存在違法行為，以使其對(duì)違法者采取執(zhí)法措施。此外，也是對(duì)執(zhí)法者發(fā)出警告，因?yàn)椋绻洳徊扇∏诿愕膱?zhí)法行為，則可能導(dǎo)致公民訴訟的提起{1}.

關(guān)于通知的效力和功用，第六巡回上訴法院在沃-斯訴廢棄物資源公司案(Wallsv.WasteResourcesCorp.，)[10]中判決，通知的要求不是聯(lián)邦法院可以不予堅(jiān)持的一項(xiàng)單純的法律考慮，而是提起公民訴訟的必經(jīng)程序。即原告必須履行起訴前通知的義務(wù)，必須遵循對(duì)通知予以規(guī)范的公民訴訟條款和行政規(guī)章的要求。否則，即使提起公民訴訟，法院也會(huì)拒絕對(duì)其進(jìn)行司法審查。第九巡回上訴法院在**卓姆訴特拉姆克案(Hallstromv.Tillamook)[11]中認(rèn)為，原告必須履行起訴前的通知程序，因?yàn)樗梢园l(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制在處理環(huán)境爭(zhēng)議中的作用，以此來避免司法解決。

三、行政機(jī)構(gòu)勤勉地執(zhí)行法律可以阻止公民訴訟的提起

公民訴訟條款一般規(guī)定，對(duì)于起訴通知中的違法行為，如果執(zhí)法者采取勤勉的實(shí)施法律之措施，則不得提起公民訴訟。其立法目的在于，國會(huì)認(rèn)為，“公民訴訟旨在聯(lián)邦政府行為的‘補(bǔ)充’，而非聯(lián)邦政府行為的阻礙?！眥1}即在實(shí)施環(huán)境法律領(lǐng)域，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍然是公權(quán)力。這意味著在公民訴訟提起之前，必須經(jīng)歷行政前置程序;而行政機(jī)構(gòu)勤勉地執(zhí)法則可以阻止公民訴訟的提起。勤勉的執(zhí)法具體包括兩種情形，即行政機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法提起訴訟;行政機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法做出民事或行政處罰。

(一)行政機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法提起訴訟

公民訴訟條款一般規(guī)定，如果執(zhí)法者針對(duì)違法行為，在法院已經(jīng)或正在勤勉地進(jìn)行一項(xiàng)旨在要求違法者守法的民事或刑事訴訟，則不得提起公民訴訟。如《清潔水法》的公民訴訟條款規(guī)定：“如果環(huán)保局局長(zhǎng)或州政府在聯(lián)邦或州的法院已經(jīng)開始或正在勤勉地進(jìn)行一項(xiàng)旨在要求違法者遵守有關(guān)排污標(biāo)準(zhǔn)、限制或命令的民事或刑事訴訟，……則不得依據(jù)該法公民訴訟條款提起公民訴訟?！盵12]這意味著，如果行政機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法行為提起敦促違法者守法的民事或刑事訴訟，則公民訴訟受到阻止。

不過，對(duì)于公民訴訟的這項(xiàng)立法限制，法院并沒有一致的看法。以《清潔水法》的上述規(guī)定為例，出現(xiàn)了許多不同的甚至是矛盾的司法解釋。爭(zhēng)議核心問題體現(xiàn)為：何謂“勤勉地執(zhí)法”?勤勉地執(zhí)法是否僅限于行政機(jī)關(guān)在法院所提起的民事或刑事訴訟?是否還應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)為執(zhí)法而采取的其他行為?即，能夠阻止公民訴訟提起的因素是否僅限于行政機(jī)構(gòu)提起的民事或刑事訴訟，而諸如行政執(zhí)行命令(administrativecomplianceorder)等非司法性質(zhì)的行政行為是否屬于公民訴訟的阻止因素。

在公民訴訟的判例中，褒*曼訴**德福特煤炭公司案(Baughmanv.BradfordCoalCo.，)[13]首次聲稱某些行政行為是屬于能夠阻止公民訴訟提起的司法行為。該案認(rèn)為，如果一個(gè)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力和特性基于其法定的目標(biāo)使其具有法院的某種性質(zhì)，并且其執(zhí)法能力如果同法院實(shí)施法律的能力相類似，如都享有對(duì)違法行為施加禁止性禁制令(restrictiveinjunction)和民事處罰之權(quán)力{2}，則該行政行為可視為司法行為，可以阻止公民訴訟的提起。**斯基訴克魯尼爾沙石公司案(Gardeskiv.ColonialSand&StoneCo.，)[14]認(rèn)為，“勤勉地執(zhí)法”應(yīng)滿足三項(xiàng)要求：應(yīng)該使國會(huì)、法院和公眾都確信該行政行為是真實(shí)的和充分的;該行政行為實(shí)施法律之行動(dòng)是迅速地;要求一項(xiàng)正式的行政程序(主要包括聽證、發(fā)出公眾通知和公眾審查等程序){2}

事實(shí)上，對(duì)于“勤勉地執(zhí)法”條款，法院大多給予狹義的解釋：認(rèn)為阻止公民訴訟的因素應(yīng)僅僅局限于行政機(jī)構(gòu)的訴訟行為，并不包括行政執(zhí)行行為。如地球之友訴統(tǒng)一鐵路公司案(FriendsoftheEarthv.ConsolidatedRailCorp.，)[15]和塞拉俱樂部訴切潤(rùn)美國公司案(SierraClubv.ChevronU.S.A.，Inc.，)[16]等著名的案例都表明只有行政機(jī)構(gòu)提起的訴訟才可以阻止公民訴訟的提起{3}.

(二)行政機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法做出民事或行政處罰

公民訴訟條款往往規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)如果針對(duì)涉嫌違法行為采取了民事處罰或行政處罰，也可以阻止公民訴訟的提起。如《瀕危物種法》規(guī)定，對(duì)于違反本法任何條款和依據(jù)本法授權(quán)頒布的任何規(guī)章的行為，如果內(nèi)政部部長(zhǎng)或商業(yè)部部長(zhǎng)已經(jīng)依據(jù)該法1540(a)條施加了民事處罰，則不得提起公民訴訟[16].

行政機(jī)構(gòu)的民事或行政處罰是否屬于阻止公民訴訟的因素，司法實(shí)踐不盡相同。本文以在公民訴訟限制領(lǐng)域中適用較為深入且極具爭(zhēng)議的《清潔水法》第309(g)(6)條為例予以說明。309(g)是《清潔水法》實(shí)施(enforcement)條款中的行政處罰(administrativepenalties)的內(nèi)容，該條規(guī)定，執(zhí)法者可以根據(jù)具體情況對(duì)違法者處以兩種等級(jí)的民事處罰(civilpenalties)。這種以金錢制裁為表現(xiàn)形式的民事處罰本質(zhì)上屬于行政處罰。該條是國會(huì)為了增強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施法律的能力而設(shè)計(jì)的，這種行政處罰可以阻止以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟的提起。309(g)(6)規(guī)定，如果執(zhí)法的聯(lián)邦或州機(jī)構(gòu)對(duì)違法行為施加了以民事處罰為表現(xiàn)形式的行政處罰，公民訴訟不得提起。即：對(duì)于違反《清潔水法》的任何行為，如果存在以下三種情形：(1)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)依據(jù)本條已經(jīng)開始或者正在勤勉地行為;(2)州機(jī)構(gòu)依據(jù)與本條類似的州法已經(jīng)開始或者正在勤勉地行為;(3)聯(lián)邦或州機(jī)構(gòu)頒發(fā)了一項(xiàng)不受進(jìn)一步的司法審查約束的終局命令或者違法者依據(jù)本條或與本條相類似的州法已經(jīng)支付了所確認(rèn)的民事處罰。則不得依據(jù)《清潔水法》的公民訴訟條款提起以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟[17].其立法目的是避免由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公民訴訟原告雙重實(shí)施法律而對(duì)同一違法行為重復(fù)處罰。

309(g)(6)爭(zhēng)議點(diǎn)主要為：其一，何謂阻止公民訴訟的行政行為?阻止公民訴訟提起的是否僅限于民事處罰，是否還包括其他實(shí)施法律行為;其二，何謂阻止公民訴訟的訴訟類型?不得提起的公民訴訟是否僅限于以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟，是否包括以衡平法上的救濟(jì)(equitablerelief)為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟。法院對(duì)此分歧很大，主要采取寬泛解釋和狹義解釋兩種態(tài)度。

其一為寬泛解釋，認(rèn)為阻止公民訴訟的實(shí)施法律行為并非僅指民事處罰，還包括要求違法者守法的行政執(zhí)行命令等。寬泛解釋之目的是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律方面的主導(dǎo)性，嚴(yán)格限制公民訴訟的提起。典型的案例是南北河流分水嶺協(xié)會(huì)組織訴賽土特鎮(zhèn)案(North&SouthRiversWatershedAssn，Inc.v.TownofScituate)[18].賽土特鎮(zhèn)經(jīng)營的一個(gè)污水處理廠因無《清潔水法》所要求的NPDES許可證向河流排污，導(dǎo)致馬塞諸塞州環(huán)境保護(hù)部于1987年頒發(fā)了一項(xiàng)行政命令，要求其新建廢水處理設(shè)施和改進(jìn)現(xiàn)有設(shè)施。在賽土特鎮(zhèn)履行過程中，環(huán)境團(tuán)體于1989年對(duì)其違反《清潔水法》的行為提起公民訴訟，要求民事處罰和衡平法上的救濟(jì)等訴訟請(qǐng)求。聯(lián)邦地方法院依據(jù)309(g)(6)支持了賽土特鎮(zhèn)，認(rèn)為行政執(zhí)行命令可以阻止公民訴訟。環(huán)境團(tuán)體在上訴審中主張，能夠阻止公民訴訟的只能是行政機(jī)構(gòu)實(shí)施的以金錢制裁為表現(xiàn)形式的民事處罰，但第一巡回法院拒絕了其主張，對(duì)309(g)(6)做廣義的解釋，認(rèn)為只要行政行為已經(jīng)開始和勤勉地執(zhí)行，公民訴訟就無提起之必要了[19].

在賽土特鎮(zhèn)案中，第一巡回法院是從公民訴訟的目的之角度解釋該問題的。法院引用了聯(lián)邦最高法院在**斯菲爾德沃*尼公司訴**匹克海灣基金會(huì)公司案(Gwalt-neyoSmithfield，Ltd.V.ChesapeakeBayFound.，Inc.，)[20]的判決，即，如果把阻止公民訴訟的行政行為僅理解為必須是以金錢制裁為實(shí)施形式的話，將從根基處損害公民訴訟的作用—即對(duì)政府實(shí)施法律的補(bǔ)充作用;將會(huì)改變公民訴訟的作用之本質(zhì)—即從政府實(shí)施法律的空隙轉(zhuǎn)至對(duì)政府實(shí)施法律的侵?jǐn)_。因?yàn)?，在?lián)邦最高法院看來，公民訴訟僅僅是政府實(shí)施法律行為的補(bǔ)充(supplement)而非代替(supplant)[20].斯密斯菲爾德沃*尼案往往成為聯(lián)邦法院對(duì)公民訴訟進(jìn)行嚴(yán)格限制的有力武器，“那些同情被告和仇視公民訴訟的法院都通過沃*尼案以支持這種觀點(diǎn)：一旦一項(xiàng)行政執(zhí)行行為已經(jīng)開始和勤勉地進(jìn)行，公民就該違法所試圖尋求的任何類型的司法救濟(jì)都應(yīng)被阻止。”{4}

第一巡回法院不僅把公民訴訟的阻止因素由政府實(shí)施的民事處罰行為擴(kuò)大到行政執(zhí)行行為，還把公民訴訟的限制類型由原告所提起的以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟擴(kuò)大至以衡平法的救濟(jì)為訴訟請(qǐng)求的其他公民訴訟形式。第一巡回法院在賽土特鎮(zhèn)案中認(rèn)為，不管是何種形式的救濟(jì)措施，對(duì)一種救濟(jì)措施所施加的限制，同樣也應(yīng)該適用于其他救濟(jì)措施。因此，不管是提起以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的訴訟，還是以衡平法上的救濟(jì)為訴訟請(qǐng)求的訴訟，309(g)(6)都可成為公民訴訟的阻止因素{4}.第一巡回法院強(qiáng)調(diào)：“國會(huì)和聯(lián)邦最高法院都意識(shí)到：(1)實(shí)施《清潔水法》的基本責(zé)任在于政府;(2)公民訴訟旨在這種基本責(zé)任的補(bǔ)充而非代替;(3)只有在政府不能履行該法律責(zé)任之際，公民訴訟才是適合的?！眥4}

此外，對(duì)309(g)(6)做寬泛解釋的典型案例還有阿肯色野生生物聯(lián)盟訴ICI美洲公司案(人rkansasWildlifeFed-erationv.ICIAmericas，Inc)。第八巡回法院遵循了第一巡回法院的判決，聲稱309(g)(6)(A)的公民訴訟的限制同樣適用于以民事處罰和衡平法上的救濟(jì)為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟。

其二為狹義解釋，認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格按照國會(huì)立法語言進(jìn)行解釋，能夠阻止公民訴訟提起的僅限于以金錢制裁為形式的民事處罰，并不包括行政執(zhí)行命令;主張執(zhí)法者對(duì)違法行為應(yīng)謹(jǐn)慎地選擇實(shí)施法律的方式，目的是強(qiáng)調(diào)公民訴訟在實(shí)施法律方面的積極作用、保障公民訴訟的有效實(shí)施。典型的案例是華盛頓公益研究組織訴**勒通毛紡織廠案(WashingtonPub.InterestResearchGroupv.PendletonWoolenMills)[22].**勒通毛紡織廠由于違反了NPDES許可證的排放限制而被聯(lián)邦環(huán)保局頒發(fā)了一項(xiàng)行政執(zhí)行命令，要求其改進(jìn)設(shè)施以遵守NPDES許可證。隨后，環(huán)境團(tuán)體提起公民訴訟請(qǐng)求民事處罰等救濟(jì)。在上訴審中，該工廠主張法院應(yīng)該超出309(g)(6)之文意，借鑒第一巡回法院在上述賽土特鎮(zhèn)案的判決，即行政執(zhí)行命令和行政處罰都可以阻止公民訴訟的提起。但第九巡回法院拒絕接受，認(rèn)為309(8)(6)僅限于以民事處罰為表現(xiàn)形式的行政處罰;環(huán)保局沒有做出行政處罰，而是頒發(fā)了行政執(zhí)行命令，兩者是有區(qū)別的，因?yàn)樾姓幜P的做出需要公共通知和公眾審查等程序，而行政執(zhí)行命令卻無需這些程序{3}.

典型的案例還有西部高品質(zhì)生活聯(lián)盟訴紐約市環(huán)境保護(hù)局案(CoalitionforaLiveableWestSide，Inc.v.NewYorkCityDepartmentofEnvironmentalProtection.)[23]環(huán)境團(tuán)體聲稱紐約市環(huán)保局違反其有關(guān)兩個(gè)污水處理廠的許可，提起以衡平法的救濟(jì)為請(qǐng)求的公民訴訟，要求紐約市環(huán)保局頒發(fā)禁止令等。環(huán)保局聲稱應(yīng)該援引賽土特鎮(zhèn)案的判決，依據(jù)309(g)(6)(A)對(duì)原告所提起的公民訴訟予以阻止。但地方法院認(rèn)為，該條的阻止因素僅限于以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟，該條目的在于確保違反《清潔水法》者不會(huì)因同一違法行為而遭致雙重民事處罰，雖然法院對(duì)于政府行為應(yīng)給予尊重，但并不能據(jù)此而駁回公民訴訟{4}.2005年11月8日，在紙業(yè)、聯(lián)盟工業(yè)、化學(xué)和能源勞工國際聯(lián)合會(huì)訴**煤炭公司案(Paper，AlliedIndus.，Chem.andEnergyWorkersIntlUnionv.ContlCarbonCo.)[24]中，第十巡回法院拒絕采納第一、八巡回法院有關(guān)嚴(yán)格限制公民訴訟的判決，聲稱，309(g)(6)(A)有關(guān)公民訴訟的阻止因素僅限于原告提起的以民事處罰為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟，不包括以衡平法上的救濟(jì)為訴訟請(qǐng)求的公民訴訟[25].

四、結(jié)語

從美國聯(lián)邦環(huán)境法律有關(guān)公民訴訟的限制的立法規(guī)定及其司法實(shí)踐來看，公民訴訟的立法限制與公民訴訟的一些本位性問題(如公民訴訟的目的、本質(zhì)、作用以及司法對(duì)美國環(huán)境法律實(shí)施的影響等)關(guān)系密切。

第一，私人實(shí)施法律就是公民訴訟的目的及本質(zhì)。從立法上看，國會(huì)在聯(lián)邦環(huán)境法律中設(shè)計(jì)公民訴訟的目的是明確的，即承認(rèn)私人在實(shí)施環(huán)境法律方面的積極作用，通過公民訴訟條款賦予私人行使本應(yīng)由公權(quán)力享有的執(zhí)法權(quán)力，即私人針對(duì)法定違法情形可以提起公民訴訟。

第二，公民訴訟的作用就是彌補(bǔ)政府實(shí)施法律的不足，為公眾實(shí)施法律提供機(jī)會(huì)。一般而言，實(shí)施法律的權(quán)力主要由公權(quán)力行使。但公民訴訟的作用就是當(dāng)政府不能實(shí)施法律(包括政府不作為違法和政府實(shí)施法律不力等情況)時(shí)，公民訴訟便可以作為“行政機(jī)關(guān)不作為的消毒劑”(an-tidotetoagencyinaction){2}通過法院來實(shí)施法律。公民訴訟的目的是為公眾提供更多的進(jìn)入法院的機(jī)會(huì)以促進(jìn)法律的實(shí)施{2}.

第三，公民訴訟的作用是有限的。國會(huì)雖然充分肯定了公民訴訟在實(shí)施環(huán)境法律方面的積極作用，但同時(shí)也界定了公民訴訟作用之有限性。因?yàn)?，國?huì)認(rèn)為，實(shí)施法律的主導(dǎo)性權(quán)力由政府享有，公民訴訟只是一種補(bǔ)充{5}.由此可見，在實(shí)施法律領(lǐng)域，公權(quán)力實(shí)施法律機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，公民訴訟的作用只是為了彌補(bǔ)執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施法律的不足。正是基于這種有限性功用的考慮，公民訴訟的立法限制才應(yīng)運(yùn)而生。這種制度設(shè)計(jì)表明只有在行政機(jī)構(gòu)不能有效實(shí)施法律之情形下，方可啟動(dòng)公民訴訟。而一旦存在政府有效實(shí)施法律之情形，則公民訴訟會(huì)受到阻止。這也告訴我們，國會(huì)試圖在有關(guān)公權(quán)力實(shí)施法律與私人實(shí)施法律之間追尋一種內(nèi)在的平衡之努力。

第四，司法對(duì)于公民訴訟限制性因素的解釋昭示了美國人看待公民訴訟功效之復(fù)雜態(tài)度;也彰顯了司法對(duì)于公民訴訟的深刻影響。爭(zhēng)議焦點(diǎn)如下：當(dāng)一項(xiàng)行政實(shí)施行為針對(duì)同一涉嫌違法正在進(jìn)行時(shí)，何種執(zhí)法行為可以阻止公民訴訟的提起;何謂“勤勉的執(zhí)法”;何謂可以阻止公民訴訟提起的因素;原告可以提起何種訴訟請(qǐng)求形式的公民訴訟等。法院對(duì)待這些問題的判決并非一致趨同，而是錯(cuò)綜復(fù)雜，甚至態(tài)度迥異。這也使我們更全面地探究到公民訴訟在美國環(huán)境法律的實(shí)施等方面所產(chǎn)生的實(shí)際效用等?？偟膩碚f，公民訴訟的限制性因素經(jīng)由司法解釋而變得彈性十足;公民訴訟的實(shí)際功效受到司法自治的巨大影響。當(dāng)法院意圖嚴(yán)格限制公民訴訟的提起、削弱公民訴訟的功效時(shí)，往往會(huì)對(duì)阻止公民訴訟的因素做寬泛解釋，傾向于把阻止公民訴訟的行政執(zhí)法行為做擴(kuò)大趨勢(shì)，目的在于強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法的主導(dǎo)地位。而反之，當(dāng)法院意圖重視發(fā)揮公民訴訟的積極作用、保障環(huán)境法的良好實(shí)施時(shí)，往往會(huì)對(duì)阻止公民訴訟的因素做狹義解釋，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照立法規(guī)定界定阻止公民訴訟的行政執(zhí)法行為之范圍，目的在于確保公民訴訟的良好實(shí)施與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

總之，作為環(huán)境公益訴訟制度的世界典范，美國環(huán)境法上的公民訴訟制度在保障環(huán)境法的良好實(shí)施及公眾積極參與環(huán)保等方面，無疑產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而在公民訴訟制度體系內(nèi)對(duì)于公民訴訟的限制性因素進(jìn)行特意的制度設(shè)計(jì)，也說明：在實(shí)施環(huán)境法律方面，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍然是行政執(zhí)法;相對(duì)于行政機(jī)構(gòu)實(shí)施環(huán)境法律機(jī)制而言，公民訴訟只是公權(quán)力實(shí)施法律機(jī)制的一種補(bǔ)充。因此，公民訴訟的作用是有限的。此外，有關(guān)司法判決也表明公民訴訟的限制還具有其他功效，如減輕司法制度的負(fù)擔(dān)、避免濫訴之可能、節(jié)約訴訟成本以及充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制在環(huán)境糾紛解決中的重要作用等。