帶設(shè)計方案土地出讓方式

近年來，部分城市先后開展了土地帶方案出讓的試點探索。所謂帶方案出讓，即土地出讓前，政府將城市設(shè)計、建設(shè)工程方案、功能運(yùn)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求等相關(guān)條件予以明確，作為土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同;受讓人在取得土地后，必須按照合同約定的條款進(jìn)行施工建設(shè)和經(jīng)營，落實相關(guān)的條件和要求。根據(jù)所帶方案的不同，土地帶方案出讓可分為帶城市設(shè)計方案、帶建設(shè)工程設(shè)計方案、帶基礎(chǔ)設(shè)施條件、帶功能運(yùn)營要求四種類型。帶方案出讓，可以有效提升城市建設(shè)品質(zhì)，提高土地利用綜合效益，但是在推進(jìn)過程中也遇到一些問題。帶方案出讓存在哪些問題?◇方案編制規(guī)范待完善◇出讓規(guī)則欠嚴(yán)謹(jǐn)◇監(jiān)管機(jī)制尚缺乏在目前已經(jīng)實施的四類方案中，僅有部分城市對城市設(shè)計方案的編制有規(guī)范性的文件指導(dǎo)，對于帶運(yùn)營管理和基礎(chǔ)設(shè)施方案的編制工作，相關(guān)的編制指南還不完善。主要表現(xiàn)在：方案的編制主體不明確，方案深度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，方案的指標(biāo)要求過嚴(yán)，方案的編制方法不夠科學(xué)等。同時，現(xiàn)有的出讓規(guī)則需要進(jìn)一步明確。部分城市的出讓人可能利用帶方案出讓的特性，故意設(shè)置苛刻的限制性門檻，規(guī)避公開競爭，變相圈定前期招商對象。目前出讓人在為帶方案地塊選擇出讓方式時，隨意性比較大。由此帶來兩個問題：由于出讓方式不合理，導(dǎo)致最后沒有找到最佳的受讓企業(yè)，結(jié)果難以落實地塊所帶的方案;一些出讓人選擇以招標(biāo)方式供地時，通過設(shè)置評標(biāo)資格變相限制競爭，使意向企業(yè)獲得拿地優(yōu)勢，妨礙了土地出讓的公平、公正性。對于帶建設(shè)工程設(shè)計方案出讓的地塊，部分城市按照現(xiàn)行審批流程和工作規(guī)則，建筑方案必須經(jīng)過規(guī)劃部門審核后才能入市出讓，但是對于由政府部門主導(dǎo)編制的建設(shè)方案，在還沒有明確受讓人的情況下，有關(guān)部門一般是不予審批的，由此給這類地塊的出讓帶來一定麻煩。另外，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。帶方案出讓的地塊往往附加一些限制條件，由于這些條件缺乏明確的目標(biāo)和定量考核標(biāo)準(zhǔn)，即使寫入出讓合同中，往往會因為目標(biāo)不明確而難以實施。方案中有些出讓要求是在出讓前由多個相關(guān)職能部門提出的，但在后續(xù)監(jiān)管過程中，由于所對應(yīng)的職能部門缺位，結(jié)果往往導(dǎo)致這些要求難以有效落實。在地塊出讓后，有些項目即使發(fā)現(xiàn)其沒有按照所帶方案的要求開發(fā)運(yùn)營，但在出讓時由于沒有相應(yīng)的處罰措施，使得出讓人難以有效監(jiān)管。帶方案出讓如何編制方案?◇目標(biāo)是要實現(xiàn)“三個結(jié)合”◇要根據(jù)各自特點因地制宜◇完善工作機(jī)制實行科學(xué)編制針對帶方案出讓中遇到的問題，在總結(jié)部分城市帶方案出讓工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出以下建議。在制定方案時，首先應(yīng)明確目標(biāo)定位。總體來說，帶方案出讓的目標(biāo)是要實現(xiàn)“三個結(jié)合”：一是要著力實現(xiàn)出讓地塊的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益有機(jī)結(jié)合;二是要著力實現(xiàn)出讓地塊的近期效益與遠(yuǎn)期效益結(jié)合;三是要著力實現(xiàn)出讓地塊的局部效益與整體效益結(jié)合。在選擇方案時，要根據(jù)各自特點，因地制宜。帶城市設(shè)計方案出讓雖然有利于提升地區(qū)總體功能，落實規(guī)劃要求，但是其實施往往受制于部分地區(qū)尚未編制城市設(shè)計規(guī)劃方案。這種方案適用于：屬于城市的重點地區(qū)、重要景觀地段，如公共活動中心區(qū)、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)等;出讓地塊面積較大的，能夠進(jìn)行整體城市設(shè)計，并便于后續(xù)分期實施的;位于城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)城融合的區(qū)域;所在區(qū)域的地下公建設(shè)施需要整體開發(fā)的。帶建設(shè)工程設(shè)計方案出讓雖然有利于確保建筑施工的整體安全，保障區(qū)域景觀和諧，但是也存在前期在編制建筑方案時，政府投入大，花費(fèi)成本高等缺點。這種方案適用于：與重大基礎(chǔ)設(shè)施緊密結(jié)合的地塊，且對基礎(chǔ)設(shè)施的投入使用時間和整體建筑的施工安全要求較高，如地鐵上蓋、交通樞紐等;對建筑的景觀設(shè)計要求較高的地塊，如地標(biāo)性建筑等;地上、地下部分分別開發(fā)出讓的。帶基礎(chǔ)設(shè)施條件出讓雖然有利于更好地推進(jìn)區(qū)域整體開發(fā)，解決基礎(chǔ)配套設(shè)施不足的問題，但并不是所有地塊都缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，而且?guī)ЩA(chǔ)設(shè)施出讓還會增加受讓企業(yè)的負(fù)擔(dān)，企業(yè)可能會為了盈利而降低基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。這種方案適用于：出讓地塊所在區(qū)域缺乏公建配套設(shè)施的，特別是大型居住社區(qū)，以及公建配套設(shè)施不完善的遠(yuǎn)郊居住區(qū)等;出讓地塊所在地政府缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的。帶功能運(yùn)營方案出讓雖有利于出讓人獲得出讓地塊的長期效益，提高區(qū)域綜合效益，但是過高的功能要求也會限制了公平競爭，容易形成變相的定向出讓。另外，項目的功能運(yùn)營還受制于受讓企業(yè)未來發(fā)展的不確定性，容易造成一定的風(fēng)險。這種方案適用于：地塊所在區(qū)域具有清晰的功能定位，且出讓地塊對實現(xiàn)功能定位具有引領(lǐng)作用。在編制方案時，要完善工作機(jī)制，實行科學(xué)編制。一是在編制思路上，方案的編制必須符合市場機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則，按照“利益均衡、便于管理、有利操作”的原則實施。地塊所帶的方案必須實現(xiàn)政府公共利益和企業(yè)自身利益的“共贏”。同時，在方案編制過程中出讓人所提出的指標(biāo)要求不宜過多，應(yīng)給受讓企業(yè)一定的發(fā)揮空間，以適應(yīng)外部形勢變化。二是在編制主體和方法上，建議以出讓人為主體進(jìn)行編制，并采取“開門編規(guī)劃”的辦法，適當(dāng)吸引有關(guān)企業(yè)和公眾共同參與。三是在編制深度上，根據(jù)方案的不同，建議實行差別化的管理方法，并明確強(qiáng)制性指標(biāo)和建議性指標(biāo)。帶方案出讓如何健全出讓規(guī)則?◇加強(qiáng)對方案的合規(guī)性和合理性審查◇加強(qiáng)對方案的公示與解讀◇根據(jù)各個方案特點選擇合適的交易方式在做好方案的同時，更要健全出讓規(guī)則，規(guī)范帶方案地塊的出讓行為。在地塊出讓前，應(yīng)加強(qiáng)對方案的合規(guī)性和合理性審查。較之常規(guī)的出讓地塊，帶方案出讓的地塊在出讓前還應(yīng)加強(qiáng)以下內(nèi)容的審核：方案是否經(jīng)過相關(guān)部門的確認(rèn)，如城市設(shè)計方案和建設(shè)工程設(shè)計須經(jīng)過規(guī)委會或者規(guī)劃部門確認(rèn)，帶基礎(chǔ)設(shè)施條件方案和帶功能運(yùn)營方案須經(jīng)過相關(guān)職能部門認(rèn)可;圖表要求和文字要求是否匹配;是否存在以限定性條件為名，變相指定意向受讓人，妨礙市場公平競爭等內(nèi)容。在入市公告前，應(yīng)加強(qiáng)對方案的公示與解讀。對帶方案出讓地塊出讓人可在地塊出讓前召開方案解讀會，主動向社會公眾解讀所帶方案、出讓流程以及后續(xù)監(jiān)管等內(nèi)容，公開相關(guān)信息。在出讓方式的選擇上，建議根據(jù)各個方案的特點，按照公開、公平原則以及地塊近期出讓價格和遠(yuǎn)期收益相結(jié)合的原則，選擇合適的交易方式，具體為：帶城市設(shè)計與帶功能運(yùn)營方案出讓地塊，建議采用招標(biāo)的方式出讓。理由是：一方面，采用招標(biāo)方式，既有利于選出合適的受讓人，也有利于實現(xiàn)土地價值的最大化，也就是通常所說的“好中選優(yōu)”。另一方面，帶附加圖則和功能運(yùn)營出讓的地塊往往需要受讓人具備較高的項目設(shè)計和開發(fā)建設(shè)能力，需要選擇“好人家”。因此建議，這兩種類型的地塊選擇招標(biāo)的方式出讓，以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。帶建設(shè)工程設(shè)計與帶基礎(chǔ)設(shè)施方案地塊，建議選用掛牌方式出讓。理由是：帶建設(shè)工程設(shè)計和帶基礎(chǔ)設(shè)施條件地塊，受讓人往往僅需對所帶設(shè)計方案或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡單深化后，即可開工建設(shè)，對于受讓人的建設(shè)經(jīng)驗和能力要求并不高。因此，帶建設(shè)工程設(shè)計與帶基礎(chǔ)設(shè)施條件方案的地塊可通過掛牌競價方式，通過完全市場化方式選擇合適的受讓人。帶方案出讓如何加強(qiáng)監(jiān)管?◇“誰提出、誰監(jiān)管”◇重點監(jiān)管強(qiáng)制性指標(biāo)◇監(jiān)管方式也要注重“三結(jié)合”在土地帶方案成功出讓后，還應(yīng)明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化帶方案出讓后的履約管理。在監(jiān)管主體上，建議按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，對于方案中各職能部門所提出的要求，相關(guān)職能部門應(yīng)按照各自職責(zé)做好監(jiān)管工作。在監(jiān)管內(nèi)容上，建議重點監(jiān)管強(qiáng)制性指標(biāo)。對于帶方案出讓中的強(qiáng)制性指標(biāo)，應(yīng)作為后續(xù)監(jiān)管的重點對象，做好監(jiān)控，及時預(yù)警，發(fā)現(xiàn)違約情況應(yīng)及時處置。在監(jiān)管方式上，應(yīng)注意以下幾點：結(jié)合方案審核以及竣工驗收，加強(qiáng)對城市設(shè)計、建設(shè)工程設(shè)計和帶基礎(chǔ)設(shè)施條件出讓的地塊進(jìn)行監(jiān)管;結(jié)合履約保證金制度和誠信體系建設(shè)，加強(qiáng)對功能營運(yùn)方案中持續(xù)性的、長期管理的要求進(jìn)行監(jiān)管;結(jié)合土地利用績效評估，加強(qiáng)對于不符合建設(shè)和運(yùn)營要求的項目進(jìn)行處罰。

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