問題

在查處土地違法行為中，企業(yè)非法使用土地的比例較大，企業(yè)類型較多，包括法人企業(yè)、獨資企業(yè)、合伙企業(yè)等。既有單一的違法主體（即企業(yè)法人），也有多個違法主體。合伙企業(yè)的合伙人是一種契約關(guān)系，不具備法人的基本條件，也不是法人，在法律上也稱為自然人企業(yè)，是典型的多重違法主體。《合伙法》規(guī)定合伙企業(yè)由兩名以上合伙人組成，但合伙企業(yè)的退伙是任意的，在案件偵查中會遇到一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，合伙企業(yè)的大多數(shù)合伙人是近親、朋友、同學(xué)和其他相關(guān)人士，通常簽署的書面合伙協(xié)議不完整，甚至沒有簽署書面協(xié)議。土地違法行為發(fā)生后，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依法查處。在追究法律責(zé)任時，很難認(rèn)定違法主體。二是在投資建設(shè)期間，合伙企業(yè)的會計記錄不規(guī)范，制度不完善，不能準(zhǔn)確反映合伙人的投資情況。同時，土地執(zhí)法人員調(diào)查了合伙企業(yè)的會計賬目。他們認(rèn)為國土資源部只調(diào)查非法使用土地的情況，沒有必要審計賬目。合伙人不理解和合作，無法調(diào)查合伙人的實際投資。第三,合伙企業(yè)未對入伙和退伙事項進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,導(dǎo)致隨意入伙和退伙。退出是通過合作伙伴之間達(dá)成的退出協(xié)議來實現(xiàn)的。法律規(guī)定了協(xié)議撤回，但適用范圍過窄，存在遺漏，可操作性差，隨意性強。即使沒有簽署退出協(xié)議，也會通過口頭協(xié)商進(jìn)行退出，這增加了主體識別的難度。第四，合作伙伴有意識地逃避法律制裁。為了逃避土地管理法律法規(guī)的制裁，合伙人私下討論并選擇一至兩名代表接受國土資源部的調(diào)查，并承擔(dān)所有法律責(zé)任。國土資源部門發(fā)布土地行政處罰決定后，違法方不僅沒有在法定期限內(nèi)履行處罰決定，而且以撤換為由拒絕執(zhí)行。即使申請法院強制執(zhí)行，也難以實施到位的行政處罰，因為它找不到準(zhǔn)確的違法主體案件

建議

隨著工業(yè)化和城市化的不斷加快，土地供求矛盾日益突出。目前，未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)、違反規(guī)劃、以租代征等違法用地行為時有發(fā)生。在查處土地違法行為中，正確認(rèn)定違法主體是實施行政處罰的關(guān)鍵，確認(rèn)違法主體必須是負(fù)有法律責(zé)任的自然人（即必須具備權(quán)利能力和行為能力的公民，即能夠通過自己的行為享有土地管理法規(guī)規(guī)定的權(quán)利，承擔(dān)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)的公民）、法人（即依照法律、法規(guī)和文件設(shè)立的企業(yè)法人、協(xié)會法人、機關(guān)事業(yè)單位法人等）和其他組織?！逗匣锓ā返?條規(guī)定："本法所稱合伙企業(yè)，是指依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立的，由全體合伙人訂立合伙協(xié)議，共同出資，合伙經(jīng)營，分享利潤和風(fēng)險，對合伙企業(yè)承擔(dān)無限連帶責(zé)任的營利性組織合伙企業(yè)的ebts。"根據(jù)本規(guī)定，合伙企業(yè)的合伙人共同享有法定權(quán)利，承擔(dān)法定義務(wù)。合伙企業(yè)非法占用建設(shè)用地，其行為違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定的，合伙人應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)法律責(zé)任在辦案過程中，筆者提出以下建議：

一是依法收集證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定主體。根據(jù)《合伙法》第8條，“設(shè)立合伙企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（1）（二）有書面合伙協(xié)議；（三）有各合伙人實際繳納的出資額；（四）有合伙企業(yè)名稱；（五）有從事合伙經(jīng)營的營業(yè)場所和必要條件?！惫P者認(rèn)為，合伙企業(yè)非法使用土地有兩種：一種是依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，調(diào)查取證相對容易；另一種是新成立的合伙企業(yè)，雖然簽訂了書面合伙協(xié)議，但尚未取得營業(yè)執(zhí)照在從事經(jīng)營活動前，必須取得營業(yè)執(zhí)照。調(diào)查人員應(yīng)高度重視對其非法使用土地的調(diào)查取證。在案件調(diào)查過程中，首先要到企業(yè)登記機關(guān)核實該企業(yè)是否已取得營業(yè)執(zhí)照，并確定其合法性調(diào)查內(nèi)容；二是調(diào)查收集書面合伙協(xié)議、合伙人身份證明、合伙人實際繳納的出資證明等相關(guān)資料，掌握合伙企業(yè)名稱、合伙人姓名、住所、主營業(yè)務(wù)地點等合伙企業(yè)的宗旨、合伙企業(yè)的經(jīng)營范圍、合伙人的出資方式、出資額、通過調(diào)查繳納出資的期限、利潤分配和分擔(dān)虧損的辦法、合伙企業(yè)事務(wù)的實施、入伙和退伙等，為調(diào)查非法占用土地的事實，應(yīng)要求每個合伙人形成調(diào)查記錄，了解非法占用土地的時間、地點、面積和土地類型，是否符合土地利用總體規(guī)劃，以及新建筑物的建筑面積和施工狀況。第四，仔細(xì)調(diào)查合伙人是否s撤銷或合并。在案件調(diào)查結(jié)束之前，需要核實合伙人是否退出合伙企業(yè)、合并和轉(zhuǎn)讓。在這種情況下，需要深入調(diào)查以確認(rèn)合伙人的變更和新合伙企業(yè)。簡言之，我們應(yīng)該了解合伙協(xié)議、資本金出資證明、合伙人身份證明、退股協(xié)議等證據(jù)材料，以確保違法主體準(zhǔn)確真實，違法事實清楚，證據(jù)確鑿，如本案應(yīng)認(rèn)定合伙人陳、胡、楊為違法主體，并共同認(rèn)定接受行政處罰

第二，建立聯(lián)合辦案機制。國土資源部門應(yīng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、工商等部門建立聯(lián)合辦案機制，特別是在查處合伙企業(yè)的土地違法案件時，請法律工商行政執(zhí)法人員要準(zhǔn)確認(rèn)定企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照、名稱、性質(zhì)和書面協(xié)議，以確保證據(jù)的合法性和有效性第三，實行行政處罰公示制度。堅持行政處罰的公平、公開原則強化行政處罰，提高案件查處的透明度。國土資源部在發(fā)布《土地行政處罰決定》時，應(yīng)當(dāng)利用電視、互聯(lián)網(wǎng)、報紙等媒體，并在鎮(zhèn)（街）、村（屋）內(nèi)進(jìn)行宣傳違法占地所在地，向社會公布違法案件主體、違法事實、處罰種類和法律救濟(jì)方式，接受社會監(jiān)督

第四，建立違法案件強制預(yù)告制度。合伙企業(yè)違法主體復(fù)雜，違法主體的認(rèn)定是否正確，直接影響到司法機關(guān)強制措施的正確實施，甚至無法按照法定程序?qū)⑿姓幜P落實到位。筆者認(rèn)為，經(jīng)過初步調(diào)查國土資源部門對案件的審理，應(yīng)當(dāng)以正式信函的形式提前通知法院，邀請法院安排執(zhí)法人員參加案件調(diào)查，熟悉案件情況，及時召開聯(lián)席會議，共同調(diào)查、研究、處理違法案件正確定位違法主體，避免違法主體的變異