以營改增為抓手推動新一輪財稅體制改革

“營改增”試點明年將有望繼續(xù)擴大，并選擇部分行業(yè)在全國范圍試點。一方面隨著各試點的開展，形成“稅收洼地”效應，可能影響周邊未試點地區(qū)經(jīng)濟，其他地區(qū)因而竭力爭取，另一方面國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩，或?qū)Y(jié)構(gòu)性減稅改革形成倒逼。兩個方面因素促使此輪營改增試點時間短、擴圍幅度大，并形成改革加速的預期。

“營改增”的積極效應

首先，精簡現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)。營業(yè)稅有兩大弊?。阂皇怯捎趯灰最~征稅，營業(yè)稅直接抑制市場交易規(guī)模，一定程度抑制市場活力;二是營業(yè)稅增加服務業(yè)的稅負，存在重復征稅。服務業(yè)企業(yè)除了要繳納營業(yè)稅，還和制造業(yè)企業(yè)一樣，要對其利潤繳納25%的公司所得稅，還牽涉到個人所得稅。增值稅最先起源于法國，是一個較新稅種，但發(fā)展速度很快。實行增值稅的國家從上世紀60年代不到10個，至今已超過150個。其原因主要包括：第一，對政府來說，增值稅具有很好的籌集財政收入的能力(尤其在全球經(jīng)濟不景氣，各國財政面臨困境的情況下);第二，相對其他類型的流轉(zhuǎn)稅，增值稅具有更好的經(jīng)濟中性特征。因此，從制度上解決營業(yè)稅制下“道道征收，全額征稅”的重復征稅問題，實現(xiàn)增值稅稅制下的“環(huán)環(huán)征收、層層抵扣”，稅制更科學、更合理、更符合國際慣例。

其次，踐行結(jié)構(gòu)性減稅政策。2012年我國實施積極財政政策，實施要點包括完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。通過開展好營改增試點，必定會調(diào)整優(yōu)化我國現(xiàn)有稅收收入結(jié)構(gòu)，帶來結(jié)構(gòu)性減稅，減輕企業(yè)和居民負擔，盤活經(jīng)濟發(fā)展。穩(wěn)步擴大試點范圍，促進服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。值得注意的是，新一輪結(jié)構(gòu)性減稅在實施中只規(guī)定了項目而沒有規(guī)定減稅總額目標，即從手段上著眼而不是從效果上著眼，這一點同其他成熟市場經(jīng)濟國家通行的減稅做法有所不同。當然，營改增畢竟只是處于試點改革階段，減稅效果尚不能定論，針對不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)的稅收影響也有異同。

還有，觸及分稅制改革命題。從稅種來看，營改增牽涉到營業(yè)稅和增值稅，在目前分稅制下，營業(yè)稅依然是地方政府第一大稅種，中央財政拿走增值稅收入的75%，使增值稅成為中央政府第一大稅種。營改增后必定導致中央與地方財政收益分配格局的調(diào)整，地方財政較多承擔了營改增的稅收減少(如在倒算賬之后，上海市實際上還承擔每年幾十億元的營業(yè)稅減少)，盡管已有相關(guān)配套措施確保各級財政利益前后穩(wěn)定。實踐表明，營改增試點作為具有標本意義的結(jié)構(gòu)性減稅措施，是對實施18年之久分稅制的一次劇烈觸碰。

減稅效果有幾何

營改增的減稅效果可以說是憂喜參半。從行業(yè)來說，此次稅改增對租賃行業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)顯示出重大利好。由于改革尚未全面推開，企業(yè)的進項稅額抵扣不充分等因素，導致一部分涉足企業(yè)由營改增帶來的減稅效果“太過溫柔”。還有部分行業(yè)的稅負不減反增，其中的“杰出代表”是交通運輸業(yè)。對此，上海制定了過渡性的財政扶持政策，專門設立了“營業(yè)稅改征增值稅改革試點財政專項資金”，對稅收負擔增加的企業(yè)給予財政扶持。

我國經(jīng)濟發(fā)展既需要“頂天立地”的具有支柱作用的大企業(yè)，也需要“鋪天蓋地”的富有增長活力的中小企業(yè)。從企業(yè)層面來說，來自試點企業(yè)以及財稅部門的信息表明，試點的各項政策措施運行情況總體良好，大部分一般納稅人稅負略有下降，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效應正在逐步顯現(xiàn)：其中7成為小納稅戶，這些小規(guī)模納稅人大多由原實行5%的營業(yè)稅稅率降為適用3%的增值稅征收率，且以不含稅銷售額為計稅依據(jù)，稅負下降超過40%;試點的一般納稅人中，85%的研發(fā)技術(shù)和有形動產(chǎn)租賃服務業(yè)、75%的信息技術(shù)和鑒證咨詢服務業(yè)、70%的文化創(chuàng)意服務業(yè)稅負均有不同程度下降。

對居民來說，營改增后，由于服務價格的“價內(nèi)稅成本”將不復存在，消費者購買貨物和服務所支付的稅額將整體下降，改革無疑將受到社會大眾歡迎。

據(jù)國家稅務總局測算，如果在全國全面推行“營改增”，全國稅收凈減收將超過1000億元。由此可以帶動GDP增長0.5個百分點，拉動出口增長0.7個百分點，同時可以帶來新增就業(yè)崗位約70萬個。當然，不應將“營改增”過多賦予“減稅”作用，而忽略了其作為稅制調(diào)整的意義，這項改革還是“十二五”期間最重要的財稅體制改革。

新一輪財稅體制改革的前奏

分稅制持續(xù)背景下，地方財政普遍“吃不消”。地方財政當前面臨困境的根源是深遠的，也是復雜的，至于分稅制是否為最深層因素也許還有爭議，不爭的事實是倍增的中央財政支出規(guī)模與地方財政公共服務能力下降形成強大反差。實踐表明，部分地方政府財政已到舉步維艱的地步，以至于無法按質(zhì)按量完成履行應有的公共服務職能。

而營改增為稅制改革提供良機。本著不急于調(diào)整中央和地方的一般財力分配規(guī)則的要求，精簡稅制是當前改革重點，分稅制得以深化延續(xù)。下一階段，擴大營改增試點范圍的同時，為避免地方財政匱乏支持性稅源，安全渡過陣痛期，可以預見的配套制度包括進一步降低增值稅平均稅率，或者提高地方政府對增值稅的分享比例。此外，結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下，減少增值稅，或者說，以減少增值稅為主必定是最優(yōu)的選擇。因為增值稅的塊頭兒最大，它是當前中國的第一大稅種，在全部稅收收入中占據(jù)41%的份額。當然也需要減營業(yè)稅，營業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，有專家表示至遲在“十二五”結(jié)束，營業(yè)稅就要納入增值稅體系之中。因此，目前分稅制下的稅收分享局面必將被打破，分稅制過渡轉(zhuǎn)型即是必備選項，也是水到渠成的結(jié)果。

基于客觀必要性和目前有利時機，建議切實推動我國改革開放后新一輪財稅體制改革。易言之，促使分稅制的過渡轉(zhuǎn)型，繼財政地方包干制、中央地方分享稅制后實行地方均分稅制模式。地方均分稅制并非平分稅收收入，意圖合理調(diào)整稅收分配比例，是一種有所側(cè)重，有所激勵的稅制模式，使中央與地方政府之間形成協(xié)調(diào)合作的共贏局面。地方均分稅制模式的設計有賴于中央與地方政府的職能合理界定。