原告李×壽，男，1943年6月11日出生，漢族，農(nóng)民，家住山東省章丘市溫祖鎮(zhèn)黑峪村。被告山東省章丘市人民政府，住所：章丘市明水街道辦事處匯泉路50號(hào)。第三人李陽(yáng)，男，1968年12月25日出生，漢族，農(nóng)民，家住山東省章丘市溫祖鎮(zhèn)黑峪村。原告李守和第三人李陽(yáng)的祖父將他們的房子分成兩部分，交給原告和第三人的父親李秀（已故）。1992年，被告章丘市人民政府向第三人李陽(yáng)頒發(fā)了張文基建（92）字第1120151號(hào)《建設(shè)用地集體土地使用證》。土地證記載，第三人的南鄰為原告李壽。文祖鎮(zhèn)黑峪村委會(huì)出具的《權(quán)利來源證明》記載，該宗族土地由先人繼承，權(quán)屬合法，面積準(zhǔn)確，權(quán)屬邊界與四鄰無爭(zhēng)議。1997年，原告在共有宅基地上建起3棟南房、1道圍墻和1道院墻。第三人的宅基地上有一個(gè)攤位。原告建好房子后，將大門轉(zhuǎn)向北，穿過第三人的宅基地向北，直達(dá)大街。2005年4月，第三方在原告大門外挖溝施工。原告認(rèn)為這侵犯了他的住宅基地的面積，并加以阻撓。第三人提起民事訴訟，并向法院提供了《集體土地建設(shè)用地使用證》（中衛(wèi)計(jì)計(jì)（92）字第1120151號(hào)）。為此，原法院于2005年6月13日向章丘市國(guó)土資源局申請(qǐng)對(duì)其與第三人之間的宅基地進(jìn)行處理，并于同年9月28日提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷被告人為本案出具的《集體土地使用證》（浙國(guó)土資（92）字第1120151號(hào)）第三方。原告稱，原告房屋北鄰為空地，至今沒有房屋。1992年，被告向第三方頒發(fā)了建設(shè)用地使用證。該證明是在原告與第三方發(fā)生糾紛期間，被告未經(jīng)原告簽字而向第三方出具的。這違反了法律程序，請(qǐng)求法院撤銷。被告辯稱，被告為第三人出具的《建設(shè)用地使用證》事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確，程序合法，應(yīng)當(dāng)予以保留；同時(shí)，根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)先復(fù)議后立案一場(chǎng)訴訟，應(yīng)該駁回他的要求。第三方稱，第三方持有的土地使用證的發(fā)證程序合法有效，原告提到與第三方存在爭(zhēng)議，與事實(shí)不符，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。在本案審理過程中，原告因故撤訴。法院認(rèn)為原告申請(qǐng)撤訴的理由正當(dāng)，裁定依法撤訴。

[評(píng)論]

盡管本案以原告撤訴而告終，關(guān)于本案是否適用預(yù)復(fù)議，有兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為，由于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定“公民，法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)侵犯其合法取得的土地、礦產(chǎn)資源的，先申請(qǐng)行政復(fù)議?！?。因此，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，才能向人民法院提起訴訟。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不適用預(yù)復(fù)議，因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，預(yù)復(fù)議僅限于行政裁決案件，出具證明屬于行政許可性質(zhì)。本案原告和第三人均已取得人民政府頒發(fā)的土地使用證，對(duì)人民政府頒發(fā)的土地使用證不服的，不適用復(fù)議前的規(guī)定。作者同意第二種意見。根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦產(chǎn)資源、水流、森林、草原等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，灘涂、海域侵犯其取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，可以向人民法院提起行政訴訟；法律另有規(guī)定的除外；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等具體行政行為提起的行政訴訟，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定?！睆淖罡呷嗣穹ㄔ耗壳暗呐鷱?fù)和對(duì)批復(fù)的理解來看，行政復(fù)議法第三十條規(guī)定的復(fù)議前案件，應(yīng)當(dāng)限于“行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地”這里的確認(rèn)，是指當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)作出的確認(rèn)決定自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)，即包括土地確認(rèn)在內(nèi)的所有行政決定。土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記屬于行政許可行為，不應(yīng)納入行政確認(rèn)的范圍。由于行政裁決與行政許可是兩個(gè)不同的概念，所謂行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)，對(duì)與行政活動(dòng)密切相關(guān)、與當(dāng)事人之間的合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，作出裁決的行政行為裁決。例如，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)有爭(zhēng)議的，行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)土地，行政地行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以許可。所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第十二條第二款規(guī)定，開發(fā)利用有限的自然資源，可以設(shè)定行政許可。在我國(guó)法律框架下，土地和其他自然資源只能通過國(guó)家賦予的特殊權(quán)利來開發(fā)、利用和保護(hù)。人民政府核發(fā)的土地使用權(quán)證是相對(duì)人使用相關(guān)土地的一種許可行為。因此，行政機(jī)關(guān)核發(fā)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前情形。本案中，原告對(duì)被告為第三人出具建設(shè)用地使用證的行為不服，請(qǐng)求注銷該證。他可以不經(jīng)行政復(fù)議直接起訴。你知道嗎