由于同一組90%的居民在危舊房拆遷中被拖延，一個(gè)“釘子戶”由本組鄰居集體投票，然后搬離家具，拆除舊房子。2011年，四川德陽棚戶區(qū)群眾自發(fā)強(qiáng)拆“釘子戶”事件并非個(gè)案。它提出了棚戶區(qū)改造過程中的一個(gè)大問題：如何更好地保護(hù)大多數(shù)人的利益？

對(duì)于正在進(jìn)行的新一輪1000萬戶棚戶區(qū)改造任務(wù)來說，拆遷能否順利完成是確保任務(wù)完成的關(guān)鍵之一。

棚戶區(qū)成因復(fù)雜，居住困難群體眾多，拆遷要求不同。如此大規(guī)模的重建工程，要順利完成拆遷，而不是強(qiáng)制完成，幾乎是不可能的。最好的辦法就是依法強(qiáng)拆。然而，新《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《新條例》）頒布后，依法強(qiáng)拆面臨著相關(guān)司法部門謹(jǐn)慎介入、渠道不暢的現(xiàn)實(shí)困境。針對(duì)大多數(shù)已簽約人員與少數(shù)“釘子戶”之間的矛盾，基層干部和專家認(rèn)為，迫切需要疏通“司法強(qiáng)拆”的渠道，在法律框架內(nèi)解決利益沖突。為了更好地保護(hù)大多數(shù)人的利益，應(yīng)當(dāng)在立法上補(bǔ)充對(duì)“集體利益”的保護(hù)。德陽市東湖鎮(zhèn)凱江六組居民一直居住在上世紀(jì)八九十年代建成的“小二樓”，城市基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，生活設(shè)施不完善，私房亂象嚴(yán)重。2008年汶川地震后，絕大多數(shù)房屋已成為危房，大多數(shù)居民改造愿望強(qiáng)烈。2009年，凱江六集團(tuán)啟動(dòng)城中村和棚戶區(qū)改造工程。2009年5月，根據(jù)德陽市“城中村”改造規(guī)定，開江六組通過提名選舉和差額選舉，組成由7名居民代表組成的業(yè)主委員會(huì)，并在市規(guī)劃建設(shè)局備案，代表全體業(yè)主與政府、開發(fā)商協(xié)商，宣傳政策，做群眾工作。次年，在政府的指導(dǎo)下，業(yè)委會(huì)與開發(fā)商簽訂了委托重建協(xié)議，制定了90%以上居民簽訂的補(bǔ)償方案，完成了全部過渡安置工作。

業(yè)委會(huì)主任龐克志表示，大多數(shù)住戶都期待盡快改善居住環(huán)境，項(xiàng)目開工非常順利，直到出現(xiàn)幾個(gè)“釘子戶”，他們要求提高補(bǔ)償，如果他們不同意集體通過的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)展就會(huì)放緩。

該項(xiàng)目已停工約兩個(gè)月，期間被拆遷戶對(duì)“釘子戶”的不滿情緒開始增多。龐志壓力很大。他說，有拆遷戶來罵他，說“如果總想給‘釘子戶’糖，我們就不干了！”

2011年4月20日，開江社區(qū)第六組召開全體業(yè)主大會(huì)，居民發(fā)起上訪，要求業(yè)委會(huì)“拆除劉老屋”，100多戶簽約，占到90%以上。5月20日，業(yè)主委員會(huì)組織約60戶居民集體將家具等物品搬出劉老屋，組織機(jī)械和人員對(duì)老屋進(jìn)行拆除，同時(shí)進(jìn)行了錄像。

受訪居民以為簽了同意拆遷的合同，卻一直被“釘子戶”拖延，損害了他們的利益。再者，居民點(diǎn)的重建和安置是一個(gè)整體工程。如果少數(shù)人想做一些特別的事，那對(duì)大多數(shù)人來說是不公平的。實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。

這不是局部重建的情況。另據(jù)了解，海南也曾發(fā)生過類似案件。同意拆遷的多數(shù)人與不同意拆遷的個(gè)別“釘子戶”矛盾激化，最后多數(shù)人強(qiáng)拆了幾個(gè)人。中國政法大學(xué)社會(huì)法研究所所長趙×梅認(rèn)為，大多數(shù)鄰居用不合理的要求強(qiáng)拆“釘子戶”來解決問題，無可厚非。但從本質(zhì)上講，鄰里拆遷是違法的。業(yè)委會(huì)和大多數(shù)鄰居都無權(quán)處分他人財(cái)產(chǎn)，司法機(jī)關(guān)也沒有賦予他們這樣的權(quán)力。

長期關(guān)注和研究城市拆遷司法問題的趙*梅分析，開江等六組居民“鄰居拆遷”有一個(gè)基本前提：政府、業(yè)委會(huì)和開發(fā)商按照國家法律進(jìn)行改造并且征收補(bǔ)償合理合法，補(bǔ)償?shù)轿?。沒有這個(gè)前提，“鄰居強(qiáng)拆”的合理性就不復(fù)存在。實(shí)際上，新規(guī)的出臺(tái)改變了政策環(huán)境，類似于“鄰居強(qiáng)拆”現(xiàn)象。有兩個(gè)主要原因。一是“司法強(qiáng)拆”方式不暢，強(qiáng)拆矛盾日益突出。新規(guī)頒布后，立法禁止“開發(fā)商拆遷”，要求土地凈出讓和政府承擔(dān)拆遷工作，但“強(qiáng)拆”必須由政府向法院申請(qǐng)，法院將進(jìn)行“司法強(qiáng)拆”。但法院在受理政府“強(qiáng)拆申請(qǐng)”時(shí)，大多持“審慎介入”的態(tài)度，鮮有立案受理。負(fù)責(zé)武侯區(qū)棚戶區(qū)改造工作的區(qū)房管局副局長吳*富說：“新規(guī)出臺(tái)后，全國法院受理的強(qiáng)拆申請(qǐng)非常少，但大規(guī)模建設(shè)背景下的“釘子戶”數(shù)量并沒有減少，強(qiáng)拆需求也沒有減少。我們?cè)鯓硬拍芙鉀Q這個(gè)僵局？”

吳*富告訴記者他遇到的一個(gè)例子。根據(jù)新規(guī)定，征收拆遷項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合《國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃》，法院每次都拒絕政府的強(qiáng)拆申請(qǐng)?！币粭l特定的街道改造成棚戶區(qū)，不可能寫入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。頂多只是一個(gè)一般規(guī)律，就是要加快改善貧困人口的生活條件，推進(jìn)棚戶區(qū)改造。但沒有這份文件，法院不會(huì)接受?！眳钦f。連續(xù)7年負(fù)責(zé)武漢市青山區(qū)棚戶區(qū)改造工作的武漢**居公司總經(jīng)理蔡×達(dá)也有同樣的感受。新規(guī)頒布后，仍有個(gè)別“釘子戶”在合法合理的前提下進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)政府向法院申請(qǐng)“司法強(qiáng)拆”時(shí)，法院基本要求政府繼續(xù)工作，基本不接受，并允許政府繼續(xù)與被拆遷戶協(xié)商。

第二，新規(guī)注重個(gè)人私利和公共利益，卻忽視了多數(shù)人的“集體利益”。梳理“鄰居強(qiáng)拆”現(xiàn)象不難發(fā)現(xiàn)，在拆遷重建中，特別是涉及棚戶區(qū)、舊城、城中村等公共重建項(xiàng)目中，與新規(guī)出臺(tái)前相比，多數(shù)人與個(gè)別釘子戶之間的利益沖突更加突出?！比绻汜斣谀抢?，我就不能搬進(jìn)新房；如果你搬出物權(quán)法，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，但我愿意把它拆在樓下，你還能住在樓上嗎？”這是大多數(shù)居民對(duì)“釘子戶”最直接、最簡單的想法。

趙*梅認(rèn)為，新條例注重保護(hù)被拆遷人的個(gè)人利益和地方政府所代表的公共利益，而在保護(hù)大多數(shù)被拆遷人的集體利益方面存在差距，導(dǎo)致權(quán)利博弈不平等的問題。一般來說，現(xiàn)代住房建設(shè)不可能一家獨(dú)大，房屋是有關(guān)聯(lián)的，土地是國有的，70年的租賃權(quán)也是集體共有的。注重對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)